Note minime sui fondamenti del divieto di mandato imperativo europeo

Luca Pedullà

Professore associato di diritto costituzionale – Università Kore di Enna

                       

Abstract: Il tema del divieto di mandato imperativo attiene ai problemi del vecchio e nuovo costituzionalismo. Gli ordinamenti nazionali sono tutt’oggi alla ricerca di strumenti per evitare i ben noti fenomeni di transfughismo che creano una incessante instabilità nei Governi nazionali. Si affronta, pure, il tema del deficit democratico dei partiti e del rapporto (impossibile?) tra i partiti nazionali e quelli europei e, conseguentemente, tra i gruppi parlamentari nazionali e quelli sovranazionali, posti su basi assai differenti. Infine, s’introduce il tema delle lobbies d’interesse, viste con sospetto all’interno degli Stati nazionali, al contrario di quanto per lo più avviene nel Parlamento europeo.

 

Key Word: Parlamento europeo; Mandato imperativo; democrazia; transfughismo; lobbies; gruppi parlamentari.

 

1.      Il diverso senso del divieto di mandato imperativo europeo rispetto a quello degli Stati nazionali

 

            Com’è noto, il Parlamento europeo con la Decisione del 28 settembre 2005[1] ha adottato lo Statuto dei deputati del Parlamento europeo. Ciò dopo un periodo di gestazione durato oltre due anni, infatti, dopo il parere favorevole espresso dalla Commissione il 3 giugno 2003 e l’approvazione del Consiglio del 19 luglio 2005, il Parlamento ha deciso di regolamentare le condizioni generali di esercizio delle funzioni dei deputati europei.

            In particolare, l’art. 2 dello Statuto dopo aver enunciato che “i deputati sono liberi e indipendenti” si occupa, per la prima volta, di una problematica che, a ben vedere, è tipica dei Parlamenti nazionali, ossia della ipotetica sottoscrizione da parte del deputato delle dimissioni in bianco: “Qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della legislatura è nullo”. Ponendosi la questione della rivendicazione dei diritti e delle facoltà del deputato nei confronti del partito politico che, anche a livello comunitario, è considerato vero e proprio soggetto intermedio tra le istituzioni e i cittadini[2]

            Partiti politici europei che hanno stentato a costruirsi un loro spazio di autonomia ideologica rispetto a quelli nazionali, dovendosi constatare come ancora oggi, nel comune sentire, l’europarlamento venga formato in base alle istanze propugnate in campagna elettorale dai partiti nazionali[3]. Tema annoso che ha spinto parte della dottrina a mutare prospettiva, soffermandosi sulle procedure da seguire ed in particolare sulla carente uniformità delle stesse all’interno dei vari Stati-membri, tant’è vero che sul tema è ritornato più volte il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) che, com’è noto, costituisce la piattaforma giuridica di base dello Statuto. Ad es., si vedano sia l’art. 223 dove viene espressamente stabilito: “Il Parlamento europeo elabora un progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l'elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri”, sia il precedente art. 22, par. 2 dove viene rimarcato che “[…] ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato”.

            Per non parlare delle ulteriori, significative, differenze esistenti tra i vari Stati-membri circa: elettorato attivo e passivo; requisiti e condizioni per la partecipazione alle elezioni nonché disciplina e procedimento delle operazioni elettorali.

            Non sembra, in definitiva, essersi formata ancora una cultura della rappresentanza sovranazionale cui ancorare la nozione del libero mandato parlamentare.  Sul punto, il richiamato Statuto, all’art. 3 espressamente sancisce il divieto di mandato imperativo, laddove prescrive che “i deputati votano individualmente e personalmente. Essi non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo” prevedendosi, poi, al secondo paragrafo che “qualsiasi accordo sulle modalità di esercizio del mandato è nullo”.

            Divieto di mandato imperativo che all’interno del contesto europeo assume una connotazione del tutto particolare, per non dire simbolica, rispetto alla previsione nazionale, in quanto nel gruppo europarlamentare troviamo deputati provenienti dai più disparati contesti nazionali tenuti assieme dal principio della “affinità ideologica” e non perché provengano tutti da un determinato Paese o siano mossi da un comune interesse. 

            La nozione stessa di mandato appare svilita posto che manca sia (in via diretta) un entità sovraordinata da rappresentare sia (in via indiretta) un dettagliato programma comune che possa fungere da verifica dell’operato del rappresentante, cui debba rendere conto davanti ai propri elettori. Sembrerebbe più appropriato, allora, anziché parlare di gruppo europeo parlare di deputati riuniti in una federazione transnazionale dove il voto espresso all’interno di essi è la risultante di una, tutt’ora, evidente eterogeneità politica della loro composizione[4]. Essi sono, per lo più, dei contenitori arlecchino transnazionali in cui confluiscono rappresentanti di partiti di vari Stati membri con storie molto diverse alle spalle, con connotazioni politiche a volte fortemente differenziate e che si uniscono in una compagine rappresentativa comune solo per non restare isolati, così da avere maggiore visibilità in Parlamento.

 

2.      Il transfughismo europeo al bivio tra la nozione di “deputato non iscritto e la mancata previsione del “gruppo misto”

 

            Proprio la sempre maggiore richiesta di visibilità del singolo europarlamentare “spiega” ciò che apparentemente non troverebbe decifrazione – considerato che non si rinviene una finalità del gruppo o un elettorato sovranazionale cui dare conto – ossia l’esistenza anche a livello sovranazionale del fenomeno del transfughismo. La nascita di un sistema partitico europeo è stata complessa anche in virtù della mancanza di un governo responsabile nei confronti dell’Assemblea e da cui deriva “l’impossibilità di una dinamica del tipo maggioranza-opposizione”[5].

            Peraltro, non è obbligatorio per i deputati inserirsi all’interno di un gruppo[6] anche se, così facendo, acquisiscono lo status di deputati “non iscritti” - comprendente delle limitazioni procedurali e finanziarie (come, ad esempio, il non potere usufruire dei finanziamenti comunitari previsti nel bilancio del Parlamento europeo)[7] - non essendo previsto l’istituto del “gruppo misto”.  E ciò non senza annosi contrasti.

            Già nel novembre 1999 alcuni deputati si rivolsero al tribunale di primo grado perché ritenevano illegittima la previsione che vietava la costituzione di un gruppo che negasse il carattere politico o qualsiasi affinità politica tra i suoi componenti. Dinanzi al rigetto del ricorso, la decisione venne appellata dinanzi alla Corte di Giustizia[8] che però la dichiarò irricevibile, annotando comunque come la creazione di partiti politici fossero da considerare “come fattori di integrazione in seno all’Unione, di formazione di una coscienza europea e di espressione della volontà politica dei cittadini dell’Unione”.

            Il punto debole della decisione però consiste nel ritenere la Corte, apoditticamente, che la mera affinità politica assicuri, ipso facto, l’intesa delle forze politiche che lo compongono. Ciò resta criticabile, posto che non si capisce perché mai un soggetto libero, che in virtù della propria ideologia non politica non intende confluire in nessun gruppo non possa confluire in un gruppo apartitico. Detto diversamente, ma il che è lo stesso, colui che si è presentato alle elezioni nel proprio Paese sotto la lista degli “Indipendenti”, perché mai dovrebbe (una volta eletto) rinunciare a siffatta indipendenza, tradendo così il proprio elettorato nazionale?

            Nell’esempio da ultimo riportato, per quanto semplicistico, possiamo rinvenire la coerenza dell’agire dell’eletto. Anzi, alla luce del divieto di mandato imperativo europeo, possiamo dire che la scelta sia pressoché obbligata in quanto agendo senza vincolo di mandato l’eletto così come non deve subire condizionamenti nella scelta del partito cui aderire, allo stesso modo non deve subirne nell’atto di scegliere – con pari chances e condizioni degli altri, ivi comprese quelle economiche – di non iscriversi in nessun gruppo.

            Il rapporto tra partiti e gruppi risente, indubbiamente, di una precipua impostazione frutto del fatto che questi ultimi non possano considerarsi la proiezione in sede parlamentare di un ben determinato partito politico, privilegiandosi il loro profilo organizzativo-funzionale all’interno dei lavori. La pluralità (e, non di rado, commistione) dei e tra i vari centri decisionali – Commissione, Consiglio Europeo, l’Alto Rappresentante, la Banca Centrale – rende assai arduo al cittadino “nazionale” individuare il referente politico cui attribuire, eventualmente, una responsabilità. Come dire: all’ineluttabilità della affinità politica non segue l’ineluttabilità di una responsabilità politica. 

 

3.      Partiti politici nazionali ed europei: un caso di omonimia?

 

            Può parlarsi, allora, dell’esistenza di un deficit democratico europeo che si riverbera nello scollamento con le realtà nazionali e nella crescente sfiducia dell’elettorato: riprova ne è l’elevato astensionismo che strutturalmente si registra[9]: nelle ultime elezioni europee del 2014, votò solo il 42,5% degli aventi diritto. Dall’economia alle migrazioni, passando per la sicurezza e i cambiamenti climatici, le questioni europee sono ormai entrate nel dibattito quotidiano, ma ciò probabilmente non basta a risvegliare la partecipazione al voto dei cittadini.

            L’approvato Regolamento[10], relativo allo Statuto e al finanziamento dei partiti politici[11] avvenuto nel febbraio 2004 se, da un lato, sembrava aver gettato le fondamenta per l’istituzionalizzazione dei partiti europei – armonizzandosi con il nostro art. 49 Cost. – dall’altro lato, sotto il profilo della loro natura giuridica, ha fatto aumentare la distanza con i “nostri” partiti politici nazionali che ancora oggi non rinunciano alla loro qualificazione di “associazioni non riconosciute”.

            Allo stato manca nel gruppo parlamentare una coesione d’insieme e ciò spinge il singolo deputato, in merito ad una data questione, a votare più secondo gli interessi dettati a livello nazionale dal proprio partito di provenienza (nonché dalle lobby o gruppi di pressione) che non in base al sentire ideologico comune al gruppo che, come detto, non sussiste.

            Già da tempo parte autorevole della dottrina ha affermato come nell’Unione non esista una democrazia politica bensì una democrazia delle organizzazioni degli interessi in cui l’influenza diretta del popolo per mezzo di una democrazia parlamentare formale occupa una posizione marginale. Secondo questa analisi il sistema comunitario si presenta come fortemente orientato alle attività delle lobby rispetto a qualsiasi altro sistema nazionale in Europa[12].

            In definitiva, i partiti politici europei e quelli nazionali condividono il termine “partito” ma trattasi più che altro di una omonimia perché le “similitudini, funzionali e strutturali, non vanno oltre un certo limite[13]. Quelli europei, infatti, non hanno la stessa capacità funzionale in quanto non selezionano le candidature dei futuri deputati europei (rimesse, com’è noto, ai partiti nazionali) né assolvono al compito di strutturazione delle molteplici domande provenienti dalla società[14] atteso che non esiste un contatto diretto con l’opinione pubblica: peculiarità europea confermata anche dalla formazione dei gruppi parlamentari, nati prima ancora dei partiti europei, al contrario di quanto avvenuto nei partiti nazionali.

 

 



[1] Decisione 2005/684/CE, Euratom.

[2] Sul punto, l’art. 12 della Carta dei diritti fondamentali UE, espressamente riconosce che “i partiti politici a livello dell’Unione contribuiscono ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione”. Sul tema si vedano, almeno, Ciancio, I gruppi parlamentari. Studio intorno a una manifestazione del pluralismo politico, Milano 2008, in partic., 70 ss.; id., Sistema europeo dei partiti e integrazione politica nell’UE, su www.issirfa.cnr.it, aprile 2015; Galli, I partiti politici europei, Mondadori 1979; Levi-Sozzi, Unione politica in progress. Partiti e gruppi parlamentari europei (1953-2014), Padova 2015 e Lippolis, I partiti politici europei, in Rass. Parl., 4, 2002, 941 ss.

[3] Interessanti, sul punto, sono i lavori di Bardi-Ignazi, Il Parlamento europeo, Bologna 2004 e di Ciancio, I partiti politici europei e il processo di democratizzazione dell’Unione, ne I quaderni europei, Catania 2009, 8 ss. Sempre della stessa Autrice si veda anche il precedente lavoro Partiti politici e gruppi parlamentari nell’ordinamento europeo, in Pol. dir., 2, 2007, 153 ss.

[4] Anche se sotto profili diversi, cfr. Martinico, Il Front National dinanzi alla Corte di giustizia: gruppi e democrazia al vaglio del giudice comunitario, in dpce, 2004, in partic. 1849 ss.

[5] Caccavale, Partiti politici europei e gruppi parlamentari nella sesta legislatura del Parlamento europeo, in Rass. parl., 4, 2006, 1113. Sul punto, si veda anche il pregevole saggio di Saitta, Il rapporto maggioranza-opposizione nel Parlamento europeo, in Profili attuali e prospettive di diritto costituzionale europeo, Torino 2007, 114 ss.  Invece, sotto il profilo della graduale, timida, presa di coscienza verso una europeizzazione delle elezioni si veda, in generale, Pasquinucci-Verzichelli, Elezioni europee e classe politica sovranazionale, Bologna 2004

[6] Infatti, l’art. 8 dello Statuto espressamente prevede che i deputati “possono” organizzarsi in gruppi politici, e non “devono”.

[7] Per quanto concerne le prerogative dei parlamentari ed i limiti dei “non iscritti” si veda Gianfrancesco, I limiti alla costituzione di gruppi politici all’interno del Parlamento europeo, in Dir. pubbl. comp. ed eur., 1, 2002, 280 ss.

[8] Grande sezione, 29.6.2004, causa C-486/01 P, Front National Parlamento europeo.

[9] Già da tempo propone, conseguentemente, un ripensamento delle regole, Ridola, Il voto europeo del 6 e 7 giugno: “La sfera pubblica europea”, l’integrazione multilivello e le sfide della complessità, in Le elezioni del Parlamento europeo del 2009, Napoli 2009, 4.

[10] Reg. CE n. 2004/2003 del Parlamento europeo.

[11] Che ha dato attuazione all’art. 191, 2 co., del Trattato di Nizza che prevede: “Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’art. 251, determina lo statuto dei partiti politici a livello europeo, in particolare le norme relative al loro finanziamento”. Sull’argomento si veda Martinelli, Il finanziamento pubblico dei partiti europei, in Quad. cost., 2, 2004, 416 ss.

[12] Burns-Anedersen, L’Unione e la politica postparlamentare, Bologna 1998, 491 ss., osservano: “I gruppi di interesse, finalizzati al perseguimento di specifici obiettivi e non portatori di una visione politica generale, si correlano direttamente ai centri di decisione e li condizionano. La rappresentanza, la partecipazione e l’influenza politica dunque non si basano in maniera precipua sulla cittadinanza europea, ma sugli interessi organizzati e non appare esservi spazio per l’azione di partiti politici nel senso tradizionale di portatori della volontà politica generale dei cittadini”.

[13] Caccavale, Partiti politici europei e gruppi parlamentari nella sesta legislatura del Parlamento europeo, cit., 1107 s.

[14]  Sul punto cfr. Morlino-Della Porta-Cotta, Scienza politica, Bologna 2001, in partic. 225 ss. 

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