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ANALISI ECONOMICO – GIURIDICA DEL MERCATO DEL GIOCO IN ITALIA

Giacomo Gargano** – Giuseppina Talamo***

** professore associato di diritto amministrativo – Università “Kore” di Enna

***

ricercatore confermato di economia politica - Università “Kore” di Enna

 

Sommario: 1. Introduzione; 2. Il gioco d’azzardo nel diritto e la regolamentazione del settore dei giochi in Italia; 3. Il ruolo degli Enti locali; 4. Analisi economica del settore del gioco: alcuni dati; 5. Raccolta, spesa ed erario: alcuni dati; 6. Mercato del gioco e criminalità organizzata; 7. Le entrate erariali nel settore dei giochi; 8. Segue. La recente evoluzione normativa fiscale. 9. Conclusioni.

 

Abstract

Negli anni, il gioco d’azzardo è stato analizzato seguendo un approccio interdisciplinare. Obiettivo di questo lavoro è quello di analizzare il mercato del gioco e, in particolare, il gioco d’azzardo come attività legale. Nel fare ciò è di cruciale importanza considerare la regolamentazione e come questa influenzi l’attività del gioco d’azzardo stessa. Si farà riferimento agli articoli di legge che regolamentano tale attività e con l’ausilio di dati recenti, si analizzeranno sia la presenza dei giochi disponibili sul territorio italiano, sia il ruolo della tassazione del mercato del gioco d’azzardo nel rappresentare un’importante fonte di entrata per lo Stato.

 

Over the years, gambling has been analysed using an interdisciplinary approach. The aim of this paper, is to analyse gambling both from an economic and legal activity. In recent years the Italian gambling market has undergone numerous interventions with the progressive legalisation and liberalisation of the sector, resulting in the consequent growth of gambling opportunities. Today the gambling sector is one of the biggest industry in Italy. Using recent data, we will analyse gambling in Italy and the relation with taxation of the gambling market as an important source of revenue for the country.

Lastly, through an analysis of the data we will also try to explain what effects it has on civil society, including increased social costs and increased possibility for criminal undertakings.

 

 

1. Introduzione.

 

Per le sue peculiari caratteristiche, il mercato del gioco, ed in particolare il gioco d’azzardo, assume connotazioni e analisi diverse a seconda che lo si tratti dal punto di vista sociologico, giuridico, economico o secondo una prospettiva clinica[1].

Ad esempio, dal punto di vista sociologico, il gioco d’azzardo rappresenta un’attività socialmente incentivante, un vizio per poter tentare la fortuna. Dal punto di vista giuridico, il gioco d’azzardo è un vizio, ovvero, un comportamento che deve essere contrastato, anche e soprattutto per le conseguenze che può avere, sia per l’individuo sia per la collettività. A tal proposito, in Italia, lo Stato ha previsto norme di tipo amministrativo volte a regolare il gioco d’azzardo e norme repressive di carattere penale. Al contempo, lo Stato si è anche occupato di promuovere un gioco d’azzardo legalizzato e responsabile, in quanto, il gioco d’azzardo rappresenta anche un’importante fonte di entrate pubbliche.

In Italia, il mercato dei giochi ha mostrato una crescita significativa del volume d’affari prodotto, tale da collocarsi ai primi posti nella classifica mondiale. Nel 2018, per il gioco, sono stati spesi 107,3 miliardi di euro, con un incremento del 5,6 per cento rispetto all’anno precedente. Dal 2007, ultimo anno prima della grande crisi, i consumi per il gioco d’azzardo sono aumentati di anno in anno raggiungendo un aumento del 110% dall’inizio della crisi ad oggi. Nel 2007 si sono spesi 47 miliardi di euro, nel 2018 si è spero quasi 110[2].  Ad oggi, la spesa pro capite annuale per giochi e scommesse sportive, calcolata sulla popolazione attiva è di circa 419,44 euro rispetto al 2007 che, invece, registrava un importo pari a 270 euro [3].

Oltre all’aumento del giro d’affari complessivo e della spesa pro capite, negli ultimi anni si registra, anche, un cambiamento nelle preferenze e nei comportamenti di gioco degli individui. Tale cambiamento ha determinato importanti conseguenze sulla spesa effettiva dei giocatori, sulla remunerazione degli attori della filiera e, in particolare, sull’andamento delle entrate erariali. Le scelte dei consumatori-giocatori sono state influenzate, da un lato, dalle propensioni individuali per forme alternative di intrattenimento e, da un altro lato, dalla difficile situazione congiunturale che, riducendo i consumi voluttuari, incide anche sulla spesa per il gioco e sulla componente della spesa che si rivolge ai giochi storici (Lotto, lotterie, Totocalcio, ecc.), i quali contribuiscono in misura maggiore alle entrate fiscali[4].

I dati confermano come l’industria del gioco risulti essere una delle prime in Italia; le imprese e dipendenti sono in crescita, gli investimenti in pubblicità sono sempre maggiori e l’indotto dal 2006 ad oggi   è quasi raddoppiato. Dal 2006 al 2016 il prelievo tributario è passato da circa 7 a quasi 10 miliardi corrispondente allo 0,6 per cento del PIL e oltre il 2 per cento delle entrate tributarie complessive. L’aumento del gettito degli ultimi anni è spiegato sia dalla sanatoria che ha recentemente portato all’emersione dei cosiddetti centri di trasmissione dati (CTD), sia dall’aumento del prelievo applicato ai giochi di nuova generazione (AWP e VLT) che a loro volta hanno fatto registrare una rapida evoluzione insieme ai giochi online. [5] 

Considerata la rilevanza economica, il settore del gioco costituisce una fonte importante e stabile di gettito per l’Italia, garantita da una domanda elevata anche nei momenti di crisi. La corrente sostenibilità economica del comparto deriva da investimenti passati, intrapresi sulla base di condizioni fiscali più convenienti. In particolare, il rilancio del settore e il contrasto all’illegalità avvenuti in Italia e in altri Paesi nella seconda metà degli anni 2000, anche al fine di garantire le condizioni di apertura del mercato richieste in sede europea, si sono basati su un ampliamento dell’offerta legale e una riduzione delle imposte.

Si deve, tuttavia, ricordare che la regolamentazione della tassazione del settore mira a tutelare i consumatori e l’interesse collettivo. In questi termini, un aumento della tassazione, pur non massimizzando il gettito, permette di internalizzare i costi sociali causati dalle ludopatie o a costi associati al gioco d’azzardo. D’altra parte, nell’ambito dell’economia comportamentale è stato dimostrato che nei casi di dipendenza dal gioco e dal fumo una maggiore tassazione può influenzare positivamente il processo decisionale degli individui e ridurne i rischi sociali.

Da ciò emerge come in Italia si registri una crescita inarrestabile del mercato dei giochi, nonostante le numerose campagne di sensibilizzazione e informazione e i provvedimenti di numerosi comuni e alcune regioni che hanno cercato di limitare il numero di slot togliendole dai luoghi sensibili, ossia vicino alle scuole, oratori e parrocchie. Secondo i dati sono in aumento i giocatori d’azzardo nella popolazione adulta (15-64 anni), infatti, nel corso del 2017 hanno giocato almeno una volta oltre 17 milioni di italiani (42,8%), contro i 10 milioni del 2014 (27,9%). Tra i giocatori aumentano i problematici, quadruplicati negli ultimi 10 anni, dai 100.000 (0,6% dei giocatori) stimati nel 2007 ai 400.000 stimati nel 2017 (2,4% dei giocatori). La quota dei giocatori con profilo «a rischio severo» è in costante aumento dal 2007.[6] 

Sulla base delle precedenti considerazioni è, dunque, attuale e opportuna una riflessione sugli strumenti e le forme attraverso i quali lo Stato può e deve esercitare i necessari interventi regolatori al fine di preservare il gettito dalle attività di gioco in una fase cruciale per i conti pubblici, da un lato, e tutelare i cittadini e contenere l’aumento dei costi sociali causati dalle ludopatie, dall’altro.

Si registra, così, un doppio ed inscindibile interesse pubblico che tende, in primo luogo, ad accrescere l’offerta del gioco anche per le ricadute positive che ha sulle casse dello Stato ma, in secondo luogo, si assiste - a partire dal 2013 - ad una maggiore attenzione del legislatore regionale verso una disciplina e regolamentazione del gioco d’azzardo con particolare attenzione rivolta alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza patologiche.

Il presente lavoro descrive l’evoluzione e l’assetto attuale del mercato dei giochi, ed in particolare del gioco d’azzardo, focalizzando l’attenzione sui principali aspetti di natura giuridica - amministrativa e tributaria - nonché economica. 

In particolare, nell’analizzare il primo aspetto, quello giuridico, è importante considerare la regolamentazione e come questa influenzi l’attività del gioco d’azzardo stessa, con particolare riguardo alla legislazione regionale, ricostruendo anche il sistema fiscale collegato a tale fenomeno e, in particolare, evidenziando le principali tappe che hanno portato all’attuale sistema di tassazione e la rilevanza economica per il nostro ordinamento. Nell’analizzare l’aspetto economico si utilizzeranno i dati recenti relativi alla distribuzione territoriale e alla spesa pro capite. Si farà anche un breve cenno al ruolo dell’Erario come principale percettore del flusso di risorse impiegate dai consumatori nei giochi, soffermando l’attenzione sulle relazioni tra criminalità organizzata e gestione del mercato del gioco. Infine, l’ultimo paragrafo contiene alcune considerazioni conclusive.

 

2. Il gioco d’azzardo nel diritto e la regolamentazione del settore dei giochi in Italia.

 

In Italia, com’è recepito ed affrontato il fenomeno del gioco d’azzardo?

Per rispondere al superiore quesito è, innanzitutto, necessario offrire la definizione di «gioco d’azzardo» che assume rilievo in diritto.

È noto, infatti, come nel mondo del diritto siano numerose le espressioni che assumono rilevanza giuridica per indicare il fenomeno ludico[7].

Con il termine «gioco» si tende, solitamente, ad indicare in modo alquanto generico ogni attività ludica che può espletarsi sia attraverso l’uso di apparecchi elettronici, sia attraverso strumenti di tipo tradizionale (come, ad esempio, il gioco dei dadi o delle carte) ovvero in meri atti del giocatore.

Ma la qualificazione del gioco come «azzardo» presuppone che esso abbia quale fine ultimo la distribuzione del denaro. Tali forme di gioco, allo scopo di evitare possibili abusi, sono regolamentate mediante apposite leggi e in base alla discrezione promossa dal legislatore, un gioco può essere considerato legale e/o illegale.

Il codice penale italiano, come è noto, definisce all’art. 721 i giochi d’azzardo come quelli «nei quali ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita e interamente o quasi interamente aleatoria[8]». Affinché il gioco possa definirsi d’azzardo è necessario, quindi, la «compresenza» di due fattori fondamentali: il fine di lucro da parte della persona impegnata nell’attività del gioco; l’aleatorietà della vincita o della perdita, che deve essere intrinsecamente connaturata al gioco[9].

Nel gioco d’azzardo, pertanto, la valutazione normativa dei due elementi, ovvero l’alea e il fine di lucro, non è dissociabile in termini priorità, ma è unitaria ed inscindibile ed entrambi gli elementi concorrono a caratterizzare tale fattispecie criminosa.

Tuttavia l’esame della disciplina giuridica penalistica, a cui si è fatto un rapido cenno per rintracciare la nozione di gioco d’azzardo «proibito», non sarebbe da sola sufficiente ad inquadrare il tema, essendo infatti necessaria una sua visione globale nell’ambito del nostro ordinamento giuridico che, nello specifico, coinvolge anche l’ambito prettamente civilistico ma, soprattutto, quello amministrativo e tributario.

Non è, infatti, casuale che la normativa nel settore dei giochi in Italia sia molto complessa. In linea generale il codice civile disciplina il gioco negli articoli 1933, 1934 e 1935 suddividendo le scommesse fra lecite, illecite e meritevoli di tutela[10], nonché giochi nei cui confronti l’ordinamento mostra «tolleranza» considerandoli socialmente non pericolosi ed i debiti scaturenti classificandoli nell’alveo delle c.d. obbligazioni naturali[11].

Fra le scommesse lecite e meritevoli di tutela, in particolare, si è assistito nel corso degli anni ad un processo di graduale delegificazione.

Il D.lgs. n. 496/48 ha espressamente riservato allo Stato e, più in particolare, al Ministero dell’Economia, l’organizzazione e l’esercizio delle attività di gioco, attribuendo, altresì, al Ministero la facoltà di scegliere se gestirle direttamente oppure «per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che diano adeguata garanzia di idoneità»[12].

Attraverso l’istituto della riserva legale lo Stato mantiene, in termini generali, il controllo del gioco d’azzardo, manifestando ciò l’interesse alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini in considerazione dei potenziali effetti nocivi del gioco (ad esempio, la dipendenza)[13].

Eppure, in ambito pubblicistico, non è rinvenibile una nozione univoca di gioco d’azzardo e, spesso, è il medesimo legislatore ad utilizzare, quale sinonimi, i termini di gioco o scommessa[14].

Le stesse fonti legislative in materia non sono facilmente individuabili essendo frammentate le disposizioni in cui è possibile rintracciare norme giuridiche che richiamano il gioco anche in contesti del tutto scollegati con la disciplina ludica[15]. Anzi, in termini più ampi, è possibile affermare come non sia ricavabile una disciplina organica del settore né, tanto meno, è possibile rinvenire i principi fondamentali di regolazione pubblica dei giochi e delle scommesse.

A partire dagli anni Novanta, fino ad arrivare ai nostri giorni, il gioco d’azzardo ha conosciuto una rapida ascesa passando dalle classiche schedine del totocalcio fino ad arrivare nelle più svariate forme che si possano immaginare. Nello stesso modo sono cambiate le modalità di gestione di suddetto settore cosi come i soggetti in esso operanti.

La L. n. 383/2001 ha previsto che «al fine di ottimizzare il gettito erariale derivante dal settore, le funzioni statali in materia di organizzazione e gestione dei giochi, delle scommesse e dei concorsi a premi e le relative risorse sono riordinate con uno o più decreti del Presidente della Repubblica», ponendo come criteri direttivi l’eliminazione delle sovrapposizioni di competenze e l’attribuzione delle suddette funzioni ad una «struttura unitaria».

La centralizzazione delle competenze in materia di giochi pubblici è iniziata nel 1988, quando l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) ha assunto la gestione delle lotterie nazionali; a questa ha fatto seguito, nel 1994, l’assunzione della gestione del Lotto e delle lotterie istantanee e, nel 2000, del Bingo. Tra il 2001 e il 2002 è stata progressivamente affidata ad AAMS la gestione delle altre tipologie di gioco, che ne configurano l’attuale portafoglio.

In attuazione dell’art. 3 del D.L. n. 87/2012, l’Agenzia delle dogane ha assorbito le competenze dell’AAMS, assumendo la denominazione di Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM). Si parla, in modo specifico, di gioco d’azzardo autorizzato e, pertanto, legale, purché esso sia sottoposto alla vigilanza dello Stato. 

Dal dicembre 2012, in applicazione del D.L. 6 luglio 2012, n. 95 convertito con Legge n. 135 del 7 agosto 2012, l’Agenzia delle Dogane ha incorporato l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS), che precedentemente vigilava sul settore dei giochi, assumendo la nuova denominazione di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

A partire dal 2002, inoltre, è stato consentito ai concessionari di effettuare la raccolta a distanza, tramite internet o rete telefonica; strumenti, questi, che sono andati ad aggiungersi alle agenzie ed alle ricevitorie aderenti alle rispettive reti distributive, nonché, limitatamente alle scommesse ippiche, agli sportelli presenti all’interno degli ippodromi. Proprio la diffusione di internet e la possibilità di effettuare giocate attraverso la rete hanno determinato una notevole apertura del mercato dei giochi. Con riferimento alle scommesse, l’offerta si è ampliata e la domanda è diventata più dinamica, data la possibilità di orientarsi velocemente su mercati che vantavano un’offerta più attrattiva.

Il D. Lgs. 70 del 9 aprile 2003, emanato in attuazione della disciplina comunitaria - Direttiva 2000/31/CE -, ha espressamente previsto come l’attività di prestazione di servizi on-line sia esclusa da una preventiva autorizzazione amministrativa, salvo eliminare, con l’articolo 1, dall’ambito specifico di applicazione del Decreto proprio «i giochi d’azzardo, ove ammessi, che implicano una posta pecuniaria, i giochi di fortuna, compresi il Lotto, le lotterie, le scommesse, i concorsi pronostici e gli altri giochi definiti dalla normativa vigente, nonché quelli nei quali l’elemento aleatorio è prevalente».

Nonostante l’ordinamento italiano non lo consentisse, si è assistito ad un crescente flusso di scommesse verso i bookmakers esteri che, operando legalmente nei rispettivi Stati, hanno potuto accettare le puntate provenienti dall’Italia fatte confluire nelle proprie reti di trasmissione dei dati (RTD).

Il successo degli operatori esteri rispetto a quelli italiani ha avuto fondamento, essenzialmente, su due ragioni principali: la prima, legata alla più ampia offerta di giochi; la seconda, collegata al minore carico fiscale, che ha consentito di offrire quote più alte. Tuttavia, questa impostazione si è subito scontrata con i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, sanciti da TFUE.

Sotto le pressioni della Commissione europea, che ha sempre favorito l’apertura del mercato agli operatori stranieri, e in considerazione del fatto che solo la raccolta di operatori riconosciuti può essere tassata, il Governo ha emanato il D.L. n. 223/2006, meglio noto come decreto Bersani. Nel 2006, quindi, è stata avviata una graduale apertura del mercato italiano, che ha portato la legislazione nazionale ad adeguarsi alle richieste della Commissione europea[16].

La più recente legge di bilancio (2019) e il decreto fiscale con provvedimenti relativi al gioco d’azzardo, ha previsto specificatamente un aumento del Prelievo erariale unico (PREU) su AWP e VLT, misure di prevenzione del disturbo da gioco d’azzardo, nuovi contenuti dell’incarico assegnato al commissario straordinario per la gestione della casa da gioco di Campione d’Italia, riforma dei concorsi pronostici sportivi, l’imposta unica giochi a distanza e scommesse a quota fissa diverse da quelle ippiche, differenziando fra quelle per cui la raccolta avviene su rete fisica e quelle per cui la raccolta avviene a distanza, nonché l’aliquota per le scommesse a quota fissa su eventi simulati.

3. Il ruolo degli Enti locali.

 

Anche in Italia, come in molti altri Stati europei, per tutti gli aspetti che riguardano l’organizzazione e la gestione dell’attività di gioco, vige un’espressa riserva legale accordata allo Stato, all’ADM e a enti come il Coni e l’Unire.[17]

Al di là della ricerca di una migliore allocazione delle risorse provenienti dal settore attraverso la raccolta di risorse finanziarie aggiuntive rispetto alle normali entrate tributarie, questa impostazione trova la sua ragione d’essere nella tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini di fronte al gioco e ai suoi potenziali effetti nocivi, come la dipendenza.

In generale, per quanto riguarda l’esercizio dell’attività di gioco, i riservatari possono decidere se gestire in proprio o affidare in concessione a terzi l’organizzazione e la gestione dei giochi. La legge stabilisce il numero dei concessionari ai quali può essere affidata l’organizzazione dell’attività[18].

La durata delle concessioni è, invece, stabilita di volta in volta nel contratto stipulato tra riservatario e concessionario, fatto salvo il rispetto delle norme antitrust. È possibile distinguere tra giochi la cui organizzazione è autorizzata esclusivamente a un operatore e giochi che, invece, possono essere offerti da diversi concessionari autorizzati.

Ad esempio, l’organizzazione del Lotto e delle lotterie, sia nazionali sia istantanee, è riservata a Lottomatica, mentre quella del Superenalotto a Sisal. Altri giochi, come il Totocalcio, il Totogol, Il Bingo, gli Skill Games e le scommesse sportive in generale possono essere offerti da più operatori, previo ottenimento della concessione.

Oltre allo Stato e ai concessionari, il sistema prevede un altro attore della filiera, la rete di distributori sparsi lungo tutto il territorio nazionale in maniera strategica al fine di ottimizzare la raccolta di giocate. Da ciò emerge come questo sistema risulti piuttosto complesso e, data la sua rigidità, non facilmente accessibile da nuovi potenziali operatori se non attraverso la partecipazione a procedure di assegnazione di concessioni.

È necessario, tuttavia, evidenziare come nella complessità delle norme e dei regolamenti che disciplinano il settore del gioco in Italia, allo Stato e a ADM spetti di fissare i principi generali, i regolamenti in materia di gioco e le azioni di contrasto al gioco d’azzardo illecito, mentre le Regioni e gli Enti locali hanno il potere di disciplinare le concrete modalità, nel rispetto della tutela della salute, della quiete pubblica e delle norme ambientali[19].

In particolare, la maggior parte delle Regioni, oltre ai piani sanitari, ha approvato specifici provvedimenti volti a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco, anche se lecito, e a tutelare la salute dei cittadini dai rischi di possibili ludopatie[20].

La Regione Emilia Romagna, con L.R.  4/2013, ha introdotto norme «per il contrasto, la prevenzione e la riduzione del rischio della dipendenza del gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate», recentemente modificata con la L.R. 8/2018. La Giunta regionale emiliana, con Delibera n.68/2019, ha approvato le «modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (c.d. corner) e ulteriori integrazioni alla delibera di giunta regionale n.831 del 2017».

Assume, in particolare, rilievo l’assistenza che la Regione si impegna a fornire agli Enti locali rispetto alla assistenza tecnica, giuridica, consulenziale e progettuale con riferimento alla disciplina e alle autorizzazioni relative alle sale da giochi d’azzardo. Viene, altresì, disposto l’obbligo per i Comuni di aggiornare la c.d. mappatura dei luoghi sensibili che si trovino a distanza inferiore a 500 metri da sale da gioco.

Innovativo, in termini di dissuasione, la introduzione di un marchio «no slot» per gli esercizi che decidono di non installare apparecchiature per il gioco d’azzardo, costituendo ciò titolo preferenziale per agevolazioni, incentivi finanziari e contributi regionali.

Anche la Regione Puglia, con la L.R. 43/2013, la Regione Lombardia, con la L.R. 8/2013, la Regione Abruzzo, con la L.R. 40/ 2013, e la Regione Piemonte, con L.R. 9/2016, hanno disciplinato la prevenzione ed il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico.

La Regione Siciliana, con atto amministrativo, predispone Piani regionali per la regolamentazione del gioco d’azzardo patologico e per coordinare ed integrare gli interventi su tutto il territorio regionale e sviluppare un’azione sinergica ai diversi livelli di responsabilità e competenza.

In particolare, facendo riferimento alla L. 208/2015 che ha istituito un Fondo presso il Ministero della Salute per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dalla patologia del gioco d’azzardo, la Regione Siciliana ha avviato la creazione di una rete di servizi territoriali, integrata e complementare, nelle Aziende sanitarie provinciali.

Ai Comuni, invece, viene lasciata la facoltà di individuare altri possibili «luoghi sensibili» in merito al rispetto della sicurezza urbana, della viabilità, dell’inquinamento acustico e al disturbo della quiete pubblica.

In Italia, anche se con modalità molto diverse fra loro, le amministrazioni comunali hanno contribuito a regolamentare la materia al fine di contrastare la diffusione nel territorio delle sale da gioco e il fenomeno delle ludopatie.

Dato l’ampio margine di discrezionalità lasciato alle Amministrazioni comunali, è possibile trovare in Italia regolamenti comunali molto restrittivi e altri molto più blandi in tema di apertura, chiusura e ubicazione dei punti di gioco. Tutto ciò ha generato forti resistenze da parte degli esercenti delle sale da gioco, che hanno presentato numerosi ricorsi ai tribunali amministrativi, che a loro volta hanno prodotto contrastanti decisioni da parte dei giudici. Tuttavia, negli ultimi anni va segnalata una significativa evoluzione della giurisprudenza in materia, grazie alle più recenti pronunce della Corte costituzionale, che hanno largamente legittimato gli interventi dei Comuni in questo particolare settore[21].

In sintesi, il quadro normativo sopra descritto evidenzia la presenza di una complessa serie di interventi, eseguiti da molte Amministrazioni locali, per contrastare la crescita dell’offerta da gioco e la diffusione della ludopatia, con una interpretazione che tende ad ampliare il numero degli attori per prevenire un fenomeno che ha rilevanti ripercussioni, come detto, sociali e sanitarie.

 

4. Analisi economica del settore del gioco: alcuni dati.

 

In questo paragrafo verranno illustrati i principali dati relativi al mercato gioco in Italia.[22] Nonostante la grave congiuntura economica degli ultimi anni, la crescita del settore del gioco non si è arrestata e, anzi, è stata favorita dall’evoluzione dell’offerta di nuovi giochi e dalla pratica del gioco d’azzardo che hanno generato un aumento del denaro investito. Emerge, in particolare, come la pratica del gioco d’azzardo è un fenomeno in costante espansione in Italia tanto da coinvolgere, negli anni, quote sempre più ampie della popolazione, con rilevanti ricadute economiche, sociali ed erariali.

Il Focus UBP (2018) sottolinea come il mercato dei giochi dal 2000 al 2016 sia cresciuto notevolmente in Italia: la raccolta è infatti aumentata di cinque volte. Nel 2016 le vincite hanno superato i 77 miliardi e il payout risulta essere circa l’80%. Il restante 20% si divide in 10 miliardi per le entrate erariali e 9 miliardi di fatturato del settore. Dal 2006 al 2017 il prelievo tributario è passato da circa 7 a quasi 10 miliardi. L’aumento del gettito degli ultimi anni è spiegato dall’aumento del prelievo applicato ai giochi di nuova generazione (AWP e VLT) che a loro volta hanno fatto registrare una rapida evoluzione insieme ai giochi online.

Analizzando l’aumento e la varietà dell’offerta dei giochi, il mercato dei giochi italiano si posiziona nei primi posti nella classifica mondiale per il volume di affari prodotto, dato che, incrociato con la cronologia dell’introduzione dei giochi vede ingenti incrementi con l’introduzione nel 2004 delle Slot machine, dei giochi online nel 2008 e delle VLT nel 2010. Così, insieme alle AWP e VLT, tutti i giochi online, nati dall’adattamento dell’offerta all’innovazione prodotta da internet e dal contrasto al gioco illegale dal 2003 hanno visto una grande crescita.

Dai dati dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli relativi, invece, alla tipologia del giocatore, emerge che in Italia circa il 56% della popolazione adulta (18-74 anni, pari a 44 milioni di persone) risulta giocatore in generale, di cui l’1,7% circa risulta, invece, giocatore problematico. La spesa complessiva per il gioco fisico e telematico è stata nel 2016 di circa 19,4 miliardi di euro (cioè il 20% della raccolta, che è stata pari a 96,1 miliardi). La popolazione adulta ha speso in media circa 400 euro/anno per persona. Il totale dei 19,4 miliardi spesi nel gioco legale nel 2016 è affluito per 10,4 miliardi di euro all’Erario e per poco meno di 9 miliardi alla filiera (costituita da circa 100 mila soggetti tra concessionari, gestori, produttori di sistemi di gioco, esercenti tabaccherie).

Analizzando le varie tipologie di gioco, il settore degli apparecchi da intrattenimento è quello che produce i volumi di raccolta pro capite più elevati (pari al 66% della raccolta complessiva, per quanto riguarda il dato medio per l’Italia), seguito dal settore Lotterie, dal Lotto, dalle scommesse sportive e infine, dai giochi numerici a totalizzatore.  Esaminando la raccolta pro capite ripartita su base regionale per gli apparecchi da intrattenimento (2016 - 2017) è ravvisabile come, la Lombardia sia la regione con il più alto volume di gioco (1.211), seguita dalla regione Lazio (761), dalla Campania (661), dall’ Emilia Romagna (533), dal Piemonte (454).  Dai dati si può riscontrare un’elevata concentrazione della distribuzione territoriale al Nord con 45,9% del totale, e al primo posto si posiziona la Lombardia con il 15,3%. Analizzando, invece, la distribuzione territoriale per comparti di gioco la Campania risulta essere al primo posto per i giochi tradizionali (81,4 %); per le scommesse sempre la stessa regione con il 9,7%; per i nuovi giochi al primo posto troviamo il Friuli Venezia Giulia con il 75,2%. Dai dati di Avviso Pubblico emerge che nel periodo 2016- 2017 la classifica delle Province vede nettamente in testa Prato (749,22 euro pro-capite), seguita da Rovigo (508,93), Sondrio (481,15) e Olbia-Tempio (479,99). Analizzando la propensione alla spesa per il gioco d’azzardo, questa è maggiore nel Mezzogiorno (8,3% della raccolta sul reddito disponibile; particolarmente elevata in Campania,10,2%, ed Abruzzo, 9,7%). La concentrazione della domanda è maggiore per i giochi di nuova generazione, con il 72,8% del Nord, 66,7% del Centro e il 55,6% del Mezzogiorno. Le percentuali mutano in riferimento ai dati sulla percentuale della spesa effettiva sulla raccolta: Sardegna 28,1%; Calabria 16,9%. È proprio l’aumento della fruizione degli apparecchi di intrattenimento che ha generato la crescita dei volumi di gioco. Questi rappresentano, infatti, la componente maggioritaria dei volumi del gioco d’azzardo legalizzato.

La predominanza di città e province del Centro-Nord nelle prime posizioni di queste graduatorie non è casuale, ma non va utilizzata come indicatore di una maggiore predisposizione del Settentrione verso il gioco d’azzardo rispetto al Mezzogiorno. Più realisticamente questi dati confermano una significativa presenza di gioco sommerso e illegale al Sud, riscontrabile seppur in forma minore anche al Centro-NordLaddove le mafie esercitano un capillare controllo del territorio, esse stesse distribuiscono e installano i propri apparecchi, sostituendosi allo Stato e all’ADM. Al di là della raccolta di gioco, diversi sono gli studi che hanno rilevano una maggiore diffusione del gioco d’azzardo nelle regioni meridionali. Emerge come, sono soprattutto le regioni del Meridione a presentare un’incidenza della spesa significativamente superiore alla media.

Questi dati confermano che il settore del gioco italiano è in forte crescita sia per dimensione sia per fatturato. Tale aumento, in particolare, si è concentrato in determinate categorie sociali che spendono in modo più che proporzionale nel gioco d’azzardo rispetto alle loro risorse economiche, ampliando così le disuguaglianze economiche e innescando una mobilità sociale dovuta alla fortuna anziché al talento e al lavoro.[23] Gli autori mostrano, inoltre, come le famiglie con redditi più bassi tendano a spendere una percentuale del loro reddito più alta rispetto alle famiglie più ricche: al diminuire del reddito familiare aumenta la propensione al gambling. Una delle spiegazioni di tale fenomeno potrebbe essere quella che risiede nella convinzione che per le persone più povere l’unica possibilità di diventare ricchi sia quella di tentare la «dea bendata».

 

5. Raccolta, spesa ed erario: alcuni dati.

 

L’erario è il principale percettore del flusso di risorse impiegate dai consumatori nei giochi in quanto il 53% della raccolta (al netto, appunto, delle vincite) va alla collettività, concorrendo a formare la base fiscale dello Stato.  Nel 2018 (dati Agimeg) si registra una raccolta di 107,3 miliardi di euro (+5,6%), una spesa effettiva degli italiani di 18,9 miliardi (+0,4%), ed entrate erariali per 9,9 miliardi (+0,9%). I giochi della tradizione e i nuovi giochi contribuiscono in misura molto diversa alle entrate erariali. Quasi tutti i giochi storici - ad eccezione delle scommesse sportive - contribuiscono all’erario in misura superiore rispetto al peso che hanno sulla raccolta complessiva. Una situazione opposta si registra nel segmento dei nuovi giochi. Mentre i giochi che perdono quote di mercato sono colpiti da una tassazione elevata, quelli in forte crescita beneficiano di un regime molto più favorevole: il rapporto tra entrate erariali e raccolta è, dunque, progressivamente diminuito.

La tassazione varia a seconda delle tipologie di gioco. Gli apparecchi di intrattenimento rappresentano il principale contribuente per lo Stato, con una quota del 49,4% delle entrate a fronte di una del 55,8% della raccolta. La seconda voce in termini di raccolta nel 2018 è rappresentata dal gioco online: Casinò games (+22,6%), poker cash (-3%) e poker a torneo (-1,5%) hanno incassato complessivamente 23,3 miliardi, il 22% della raccolta complessivamente l'erario ha beneficiato di circa 168 milioni.

Malgrado il costante aumento della spesa per il gioco gli incassi erariali del 2017 – 2018 sono diminuiti di circa 200 milioni di euro rispetto a quelli del 2016. Così, nonostante la crescita della raccolta, le entrate erariali decrescono sia in valore assoluto che relativo: alla spesa crescente dei consumatori-giocatori non corrisponde un incremento proporzionale delle entrate per le finanze pubbliche.

Questo fatto è spiegabile andando a confrontare le variazioni delle modalità di gioco d’azzardo in Italia fra i due anni: i giocatori si sono spostati su modalità di gioco che hanno una tassazione minore rispetto ad altre. C’è stato un consistente spostamento verso forme di gioco online, sempre più popolare e fino ad ora trattato in maniera generica dalle leggi fiscali.

Dal luglio  2018 e poi con la legge di bilancio del 2019, sono aumentate le aliquote già esistenti per diverse tipologie di gioco d’azzardo in Italia: per le vincite derivanti dalle slot machine, l’aumento è dell’1,35%, mentre per le Vlt dell’1,25%; per le scommesse, la tassazione di base passa al 20%, che diventa 22% in caso di scommesse virtuali e 24% in caso di scommesse online; per tutti gli altri giochi online sarà invece applicata un’aliquota del 25%.

 

6. Mercato del gioco e criminalità organizzata.

 

Come hanno evidenziato numerose inchieste condotte nel corso degli anni, «La criminalità organizzata continua a gestire le bische clandestine, tradizionali o di nuova generazione, caratterizzate non più da sudicie carte da gioco o da consunte cartelle per le estrazioni, bensì da moderni computer connessi ad internet per la fruizione dei casinò on line, a organizzare il toto nero o il lotto clandestino»  [24].

Il Rapporto annuale dell’UIF sull’attività svolta nel 2016 conferma, fra le modalità più frequentemente utilizzate dalle consorterie criminali nel settore dei giochi on line, delle slot machine e delle scommesse sportive, l’infiltrazione attraverso prestanome in seno a società che gestiscono le scommesse e le sale gioco. Dal rapporto di Banca di Italia (2017), «A latere del circuito legale si rileva una sempre più rilevante attività svolta mediante la gestione su piattaforme illegali delle scommesse sportive e dei videopoker, con l’utilizzo di server ubicati in paesi esteri. D’altro canto il gioco on line è per natura transfrontaliero, i siti di gioco alternativi a quelli autorizzati sono facilmente accessibili attraverso la rete. Ne deriva la possibilità di un’offerta illegale di gioco on line, la cui entità è difficilmente stimabile».

Il settore del gioco presente in Italia ha assunto una forma del reticolato, riuscendo ad ampliare sensibilmente il proprio mercato attraverso una proliferazione di svariate tipologie di gioco, tanto su rete fisica quanto on-line. Come affermato da diversi studiosi, la criminalità organizzata si caratterizza per una struttura che poggia sulla divisione organizzativa dei membri che sono impiegati in affari illeciti e di quelli, invece, che si occupano del riciclo di denaro[25]. Per queste organizzazioni è importante «pulire» i proventi derivanti dalle proprie attività illecite al fine di consolidare e incrementare il proprio potere economico e sociale. Per avere un quadro chiaro del modus operandi delle diverse organizzazioni criminali, si ritiene necessario fare, in questo paragrafo, una breve disamina dei diversi giochi presenti sul territorio italiano.

I Casinò confermano il primato tra gli strumenti preferiti e più agevoli per il riciclaggio del denaro sporco: in pochissimo tempo e, soprattutto, senza grandi rischi, si ottiene la possibilità di uscire con «soldi puliti».  Le sale bingo, anche se in diminuzione, costituiscono un comparto di grande interesse per le organizzazioni criminali sotto un duplice aspetto: sia per la società di gestione stessa; sia per tutto ciò che attiene le concessionarie della gestione della rete telematica. Negli ultimi anni, si è assistito ad un doppio fenomeno: da un lato, l’aggiudicazione a prezzi non economici di tali concessioni e, dall’altro il proliferare di punti di scommessa, alcuni dei quali chiaramente inseriti in una rete territoriale conosciuta per la presenza di un circuito criminale. Per ciò che attiene invece alle slot-machine, anche se la spesso si ritiene che siano uno degli strumenti più abusati dalla delle organizzazioni criminali, ad oggi sono fra gli apparecchi più difficili da manomettere, finendo cosi con lo spingere tali organizzazioni a studiare tecniche sempre più sofisticate per riuscire ad alterare il flusso informativo atto a «limitare» il profitto degli ingenti incassi riservati allo Stato. Altro settore vittima delle infiltrazioni criminali è quello delle corse ippiche, quest’ultimo si caratterizza per il passaggio dalle irregolarità nella gestione delle scommesse presso i punti Snai, all’alterazione dei risultati stessi attraverso accordi occulti tra scuderie o driver fino ad arrivare ad atteggiamenti intimidatori verso i fantini o alla pratica del doping sugli animali.[26]

Accanto a questi esempi, un ruolo di rilievo è ricoperto dal cosiddetto gioco d’azzardo online, che fino a poco tempo fa rappresentava la terra ideale per organizzazioni criminali, in quanto esente da controlli e dalla vigilanza dello Stato. La rete, di conseguenza, ha favorito per lungo tempo gli scambi «anonimi» di denaro, nonché l’investimento di ingenti flussi stranieri di denaro sporco e di impossibile localizzazione. Si è così creato un’evidente, quanto dannosa, disparità di trattamento, sia da un punto di vista normativo tra i vari Paesi, e anche numerosi svantaggi connessi all’appartenenza ad un mercato legale nel quale ci si muove in norme complesse e di difficile interpretazione.   

 

7. Le entrate erariali nel settore dei giochi.

 

Accanto alla finalità pubblicistica di tutela dei consumatori, si colloca, come detto, quella di reperire risorse finanziarie ulteriori rispetto alle normali entrate tributarie[27].

Il quadro normativo del prelievo erariale del settore dei giochi risulta complesso, in quanto i vari tipi di gioco sono tassati con modalità e aliquote diverse e le disposizioni di legge in materia rinviano sempre più spesso a decreti del Direttore generale di ADM[28].

L’ultima revisione strutturale risale, come noto, al D.L. 223 del 4 luglio 2006 (c.d. Decreto Bersani)[29] che ha avuto l’intento di razionalizzare e ridurre il prelievo per cercare di rendere più competitivi e appetibili i giochi offerti dai concessionari italiani[30].

 Ai fini del presente contributo è necessario specificare come, in estrema sintesi, la natura delle entrate generate dal comparto giochi si distingua in entrate extra-tributarie ed in entrate tributarie, sebbene nella categoria delle entrate extra-tributarie il gettito erariale sia ottenuto in maniera residuale.

In particolare, le entrate fiscali si ottengono sottraendo dall’importo complessivo delle giocate (raccolta), le vincite pagate ai giocatori e l’aggio spettante al gestore del punto di gioco. La riscossione di tali entrate rientra nelle competenze di ADM, la quale esercita in modo diretto l'attività di raccolta presso i concessionari autorizzati. I giochi sottoposti a questo tipo di prelievo fiscale sono:

• Lotto;

• Lotterie istantanee;

• Lotterie ad estrazione differita;

• Bingo fino al 2016.

Esistono, come è noto, quattro tipi di aliquote applicate alle diverse forme di gioco[31]:

1. Prelievo erariale unico (PREU) per i giochi praticati su macchine da intrattenimento (AWP e VLT). La base imponibile dell’imposta è rappresentata dalle somme giocate (raccolta), mentre l’aliquota, diversa fra AWP e VLT, viene in genere fissata dalle Leggi di stabilità. Tuttavia, ADM, con propri decreti, può emanare tutte le disposizioni in materia al fine di assicurare maggiori entrate, potendo tra l’altro variare la misura del PREU. Soggetti passivi di imposta sono i concessionari.

2. L’imposta unica, che si applica invece ai giochi numerici a totalizzatore, ai giochi a base sportiva e a base ippica, ai giochi di abilità a distanza, ai giochi di carte, ai giochi di sorte a quota fissa, ai poker cash e ai giochi da casinò. La base imponibile può corrispondere sia alla raccolta sia al margine lordo (GGR), calcolato quest’ultimo come differenza fra la raccolta e i premi restituiti ai giocatori. Le aliquote sono variabili fra i vari tipi di gioco e anche in questo caso possono essere modificate da interventi legislativi, o da ADM.

3. Imposta sugli intrattenimenti (ISI), che si applica ai giochi nei quali non è prevista vincita in denaro come gli apparecchi da intrattenimento. In genere, in questo caso la base imponibile viene calcolata in modo forfettario, a seconda della tipologia di gioco.

4. Aliquota IVA, che si applica esclusivamente ai giochi per i quali non è prevista vincita in denaro. 

L’andamento del gettito erariale complessivo (al netto delle vincite) è separato per i tre comparti di gioco negli ultimi 10 anni. Questo è aumentato in modo significativo tra il 2006 e il 2010, passando da 6,7 a 8,8 miliardi di euro, grazie agli elevati tassi di crescita (superiori in media al 17 per cento annuo) relativi al comparto dei giochi di nuova generazione.

Dal 2011, il gettito si è stabilizzato sugli 8 miliardi, nonostante la netta contrazione del gettito dei giochi tradizionali. Il picco del 2016 (10,1 miliardi) è dovuto congiuntamente alla ripresa della raccolta e alla revisione delle aliquote di tassazione verso l’alto.

In tutto il periodo considerato, il gettito relativo al comparto delle scommesse è invece rimasto marginale. Dal 2013, la tassa sulla fortuna garantisce un gettito crescente, dai 300 milioni del 2013 a circa 400 milioni di euro nel 2016. Il prelievo dovrebbe crescere nei prossimi anni anche per l’incremento delle aliquote d’imposta a partire dal 2017. Al gettito tributario si sommano gli importi extra tributari relativi ai canoni di concessione.

Nel periodo tra il 2006 e il 2016, le aliquote più alte si registrano sui giochi tradizionali, prevalentemente in ragione del loro basso payout.

Le principali innovazioni fiscali hanno riguardato, invece, le entrate tributarie, che si applicano a tutti gli altri giochi, seppure con modalità ed aliquote diverse. Negli ultimi tre anni, infatti, sono state apportate delle modifiche che hanno riguardato:

· la tassazione degli apparecchi da intrattenimento;

· il cambio della base imponibile per le scommesse sportive e non sportive a quota fissa, per le scommesse ippiche a quota fissa e per il bingo, dove l’imposta unica non viene più calcolata sulla raccolta, ma sulla differenza tra le somme giocate e le vincite (margine lordo);

· per alcuni giochi è stata innalzata l’aliquota di imposta sulle vincite superiori ai 500 euro.

Dal 2004, anno in cui sono state introdotte le macchine AWP nel gioco lecito, lo Stato ha incassato mediamente circa 8,1 miliardi euro, a fronte di una spesa media dei giocatori di 15,6 miliardi. L’andamento delle entrate è stato sempre crescente fra il 2005 e il 2010, per poi subire una flessione fino al 2014. Gli interventi normativi, che hanno innalzato costantemente il PREU per le AWP e VLT dal 2015 ad oggi, insieme con l’introduzione della c.d. tassa sulla fortuna, hanno consentito alle entrate di risalire notevolmente fino a raggiungere la quota di circa 10,5 miliardi nel 2016.

A partire dal 2012 il prelievo medio segue un andamento decrescente opposto a quello delle aliquote dei giochi di nuova generazione. Sulla base dei più recenti dati di consuntivo, nel 2016 il volume complessivo delle giocate ha raggiunto i 96 miliardi (di cui il 69 per cento derivante dai giochi di nuova generazione) e il payout è stato pari in media all’80 per cento (83 per cento nel caso dei giochi di nuova generazione e 96 per la maggior parte dei giochi a distanza). Prima dell’introduzione dei giochi di nuova generazione il payout medio era più basso, attestandosi al 70 per cento circa.

La crescita della raccolta è stata significativa. Gli incrementi, in particolare, non hanno determinato un aumento proporzionale né della spesa dei giocatori né del gettito dell’erario. Infatti, l’andamento del gettito dipende dai volumi di raccolta, dal livello delle aliquote nominali, dalla prevalenza o meno delle basi imponibili sul margine lordo e quindi dall’andamento dei payout: attualmente solo il 55 per cento della raccolta complessiva definisce anche la base imponibile, mentre la parte restante è definita dai margini lordi e quindi dalla varietà dei payout prevalenti nei diversi comparti di gioco.

 

8. Segue. La recente evoluzione normativa fiscale.

 

Nei recenti provvedimenti del Governo[32] è rinvenibile la volontà di aumentare le imposte sul settore dei giochi e ciò sia con l’obiettivo di reperire maggiori risorse finanziare, sia con l’intento di contrastare la crescita del gioco d’azzardo.

Tuttavia, non è possibile rintracciare un nesso causale tra aumento della tassazione e contrasto al gioco d’azzardo. Infatti, proprio dalla analisi dei dati sulla c.d. raccolta, evidenziati sinteticamente, emerge come i consistenti aumenti di imposte previsti dai precedenti governi non abbiano comportato una effettiva disincentivazione: le numerose misure di aggravio fiscale introdotte dal legislatore hanno comportato un aumento continuo e costante, a partire dal 2006, della raccolta totale nel settore dei giochi[33].

Anzi, deve essere sottolineato come l’aumento della imposizione fiscale sul gioco d’azzardo possa avere effetti contrari, ossia possa ripercuotersi sugli stessi giocatori che, spesso, sono giocatori affetti da ludopatia.

Contrariamente a quanto sia diffuso nella opinione pubblica, infatti, l’aumento della imposizione non grava solamente sulle aziende del settore, ma coinvolge direttamente anche i giocatori quando, come è accaduto e come è previsto dall’intervento dell’attuale Governo, l’intervento possa essere diretto alla diminuzione del payout.

Infatti, seguendo tale meccanismo, ove aumenti il carico fiscale sul concessionario, quest’ultimo potrebbe ribaltare detto aumento sui giocatori mediante la riduzione dei montepremi.

Il Governo, con i citati interventi legislativi, tra il 2018 ed il 2019, ha disposto l’incremento delle aliquote del PREU dal 19 al 21,25 per cento per le AWP e dal 6 al 7,5 per cento per le VLT e, aspetto rilevante, il payout minimo di legge è stato ridotto dal 70 al 68 per cento per le AWP e dall’85 all’84 per cento per le VLT.

Detto meccanismo, quindi, trasporta principalmente sui giocatori l’aumento delle aliquote fiscali posto che, verosimilmente, la diminuzione del payout minimo di legge (dell’1 per cento) verrà utilizzato dai concessionari per ammortizzare l’aumento della imposizione.

Pertanto, ove si realizzi la stima del Governo di un aumento del gettito atteso delle imposte sulla raccolta pari a circa un miliardo all’anno per il prossimo triennio, ciò andrebbe ad impattare su giochi in cui si registra il maggiore grado di dipendenza patologica dei giocatori. 

 

9. Conclusioni.

 

Negli ultimi anni il mercato italiano del gioco ha vissuto numerosi interventi di progressiva legalizzazione e liberalizzazione del settore con una conseguente crescita di offerta ludica in tutto il Paese. In Italia, come in molti altri paesi, il gioco legale permette di gestire un fenomeno che altrimenti sarebbe fonte esclusiva di redditi illeciti e criminali, contribuendo in modo rilevante alle entrate dello Stato[34]. I dati confermano come l’industria del gioco è una delle prime in Italia. L’Italia rappresenta il mercato del gioco d’azzardo più grande d’Europa. Sebbene il gioco d’azzardo online sia un settore in grande espansione[35], gli apparecchi da intrattenimento rappresentano la componente maggioritaria del totale della raccolta del gambling.

Con il presente lavoro si è inteso fornire una breve ricognizione della complessa disciplina del mercato dei giochi, del gioco d’azzardo e della distribuzione degli stessi sul territorio nazionale.

Il mercato del gioco e del gioco d’azzardo, a livello mondiale, ha sperimentato, negli ultimi anni, una rapida evoluzione che ha coinvolto anche il mercato italiano che ha visto triplicare il volume delle giocate e quasi raddoppiato la spesa dei giocatori. Oggi, il settore del gioco d’azzardo rappresenta, così, la terza industria in Italia con un totale di circa 86 miliardi di euro e, nonostante la crisi economica, non è stato danneggiato e, anzi, ha visto aumentare giornalmente il suo giro di affari che è stimato in 76,1 miliardi di euro. A fianco dei giochi più tradizionali, associati alle lotterie e alle scommesse effettuate su rete fisica, che negli ultimi anni hanno fatto registrare una certa stabilità nei volumi delle giocate e nella spesa dei giocatori, i giochi online e quelli associati agli apparecchi da intrattenimento sono quelli che hanno fatto registrare una più rapida evoluzione, ma sono quelli che espongono i giocatori a maggiori rischi di dipendenza.

A questi numeri, che fanno dell’Italia il primo Paese nel mondo per spesa pro capite nel gioco d’azzardo, sarebbe opportuno aggiungere l’ulteriore fatturato registrato dal gioco illegale. La Commissione Antimafia ha stimato in 50 miliardi di euro il giro d’affari delle cosche legato all’azzardo. La Consulta Nazionale delle Fondazioni Antiusura ha recentemente dichiarato che il gioco d’azzardo è la seconda causa di ricorso a debiti e/o usura in Italia. Tutto ciò rappresenta un costo sociale per la collettività: il proliferare del mercato illegale e l’intensificarsi dell’infiltrazione delle organizzazioni criminali in questo settore.

Inoltre, la crisi economica che oggi, a livello globale e più nello specifico a livello nazionale, siamo chiamati ad affrontare, ha permesso un forte aumento del settore del gioco d’azzardo associato ad un crescente numero dei giocatori affetti da patologie legate a questo gioco. Infine, da più parti si invoca una maggiore attenzione su questo settore per contrastare i due costi sociali analizzati nelle pagine precedenti. Relativamente al costo sociale associato al gioco d’azzardo come patologia clinica, purtroppo, ad oggi, poco è stato fatto. E ci si attende un maggiore sforzo ed una maggiore attenzione volta a farsi carico di questo problema. Relativamente al costo sociale legato al pericolo delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali in questo settore, le istituzioni hanno più volte sottolineato l’importanza del ruolo dello Stato nel contrastare la criminalità e la corruzione.

 



*              La versione definitiva del contributo sarà pubblicata sulla rivista Il diritto dell'economia. I paragrafi 2, 3, 7 e 8 sono redatti da G. Gargano ed i restanti  paragrafi 1, 4, 5, 6 e 9 da G. Talamo. L'introduzione e le conclusioni, invece, sono il frutto congiunto delle riflessioni dei due Autori.

[1]              1 Per un maggiore approfondimento si veda anche G. Talamo - G. Manuguerra, in Il settore del gioco d’azzardo e i costi sociali. Fabio La Rosa (a cura di), Il gioco d’azzardo in Italia. Contributi per un approccio interdisciplinare. Franco Angeli.

[2]           Per un maggiore approfondimento si veda M. Fiasco, in http://www.famigliacristiana.it/articolo/nel-2018-abbiamo-buttato-nel-gioco-d-azzardo-107-miliardi-di-euro.aspx, 29 Aprile 2019.

[3]           Si stima che un maggiorenne su due giochi almeno una volta nel singolo anno, per un totale di 25 milioni di persone. Per un maggiore approfondimento si veda: Avviso Pubblico, 02 marzo 2018.

[4]      A. Gandolfo - V. De Bonis, in The Italian model of gambling taxation: fiscal policy guidelines for the «sustainable development» of an important and controversial market, 2013, 5.

[5]           Ufficio Parlamentare di Bilancio, Fiscalità nel settore dei giochi, 2, 2018.

[6]           S. Cerrai - G. Resce – S. Molinaro, in Rapporto di Ricerca, sulla diffusione del gioco d’azzardo fra gli italiani attraverso gli studi IPSAD ed ESPADItalia, in Consumi d’ Azzardo 2017, CNR 2018.

[7]                     [7] Per una ricostruzione storica si rinvia a C. Manenti, Del gioco e della scommessa dal punto di vista del diritto romano e moderno, in Appendice alla traduzione del Commentario alle Pandette di F. Glueck, XI, Milano, 1903.

[8]           Sul tema si rinvia al commento di P. Siracusano, Principio di precisione e definizioni legislative di parte speciale, in Studi in onore di Marinucci, Milano, 2007, 745 ss..

[9]           Ampiamente S. BELTRANI, La disciplina penale dei giochi e delle scommesse, Milano, 1999.

[10]         Per gli aspetti generali della disciplina civilistica si rinvia a L. Buttaro, Del giuoco e della scommessa, in Commentario al Codice civile (a cura di A. Scialoja - G. Branca), Bologna, 1959.

[11]         Sul tema G.B. Ferri, La neutralità del gioco, in Riv. Dir. Comm., I, 1974, 325 ss. Di particolare interesse il dibattito sorto sulla c.d. tutela civilistica dei debiti scaturenti da gioco d’azzardo lecito come accade per i debiti contratti nei casinò. Sul tema specifico della distinzione tra gioco d’azzardo e gioco pubblico rispetto alla natura ed agli effetti, si richiama la sentenza della Corte di Cassazione 16511/12, in www.iusexplorer.it.

[12]         Artt. 1 e 2 d.lgs. n. 496/48. 

[13]         Dalla copiosa normativa in materia emerge, in modo certo, come l’attività e l’organizzazione dei giochi sia riservata esclusivamente allo Stato ed agli Enti pubblici previsti dallo stesso legislatore. Si veda S. Buscema - A. Buscema, I contratti della pubblica amministrazione, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di G. Santaniello), VII, Milano, 2008, 798 ss.. In particolare, per una attenta ricostruzione del tema della riserva di legge e sui dubbi di legittimità costituzionale di tutti i monopoli fiscali si veda Si veda L. Saltari, Il regime giuridico dei giochi e delle scommesse. Ragioni per un cambiamento, in Munus, 2012, 309 ss..

[14]         A titolo di esempio si rinvia all’articolo 2 della L. 528/1982.

[15]                   Per un’ampia ricostruzione sistematica si veda T. Di Nitto, I giochi e le scommesse, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di S. Cassese), 2003, 3141 ss..

[16]         A. Pandimiglio - M. Spallone, Problemi di Microeconomia, Padova, 2011, 5. Inoltre, su un’attenta analisi della giurisprudenza sovranazionale sul tema della normativa nazionale ed il coordinamento con l’ordinamento europeo, si veda F. Martines, Il gioco d’azzardo e il mercato comune: spazio di autonomia e scelte di valori nella giurisprudenza nazionale e comunitaria, in Dir, Pubbl. Comp. ed Europ., 2008, 849 ss..

[17]         Negli altri principali paesi europei si osservano sistemi di regolamentazione molto differenziati: si passa da un sistema molto rigido come quello tedesco, a uno intermedio come quello francese e a sistemi più aperti come quelli riscontrabili nel Regno unito e i Spagna, che sono più simili al sistema italiano più recente.

[18]         Si veda L. Saltari, Il regime giuridico dei giochi e delle scommesse. Ragioni per un cambiamento, Cit., 309 ss..

[19]         Si veda la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 27 del 27 febbraio 2019 rispetto alla costituzionalità della L.R. Abruzzo 40/2013, in cui si rappresenta la rilevanza dei temi della tutela e la legittimità degli interventi di regolamentazione anche a livello regionale. Secondo la Corte, «questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi più volte riguardo alla disciplina dei giochi leciti, ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e sicurezza» per le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per l’individuazione dei giochi leciti. Si tratta di profili, infatti, che evocano finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell’ordine pubblico (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli artt. 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) (da qui: TULPS).  Ciò, tuttavia, non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire l’esercizio di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da luoghi considerati «sensibili», al fine di prevenire il fenomeno della «ludopatia». Disposizioni di tal fatta risultano «dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica» (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto, sono ascrivibili alle materie «tutela della salute» e «governo del territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome una potestà legislativa concorrente»

[20]         La sentenza della Corte Costituzionale n. 108 dell’11 maggio 2017 è recentemente intervenuta sul dibattuto tema della competenza tra Stato e Regione. La Corte, in particolare, con riferimento alla L.R. Puglia 43/2013, ha stabilito innanzitutto che «Il legislatore regionale è intervenuto (…) per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della «dipendenza da gioco d’azzardo»(…) La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere sociosanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale»« (punto 3.1 considerato in diritto). E’ dunque infondata la questione di legittimità rispetto all’art. 117 comma 2 lettera h) Cost.. La Consulta ha ritenuto infondata la questione anche rispetto all’art. 117 comma 3 Cost.: dall’art. 7 comma 10 del D.L. 158/2012 non deriverebbe la necessità di una pianificazione statale, ma solo la legittimità di interventi di ricollocazione; tesi supportata dal Consiglio di Stato.

[21]         La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 220 del 18 luglio 2014, in applicazione dell'art. 50, comma 7, D. Lgs. n.267/2000, autorizza i Sindaci a disciplinare gli orari delle sale giochi (ed esercizi ove siano installate apparecchiature per il gioco) anche in funzione di contrasto dei fenomeni patologici di c.d. ludopatia, fornendo un fondamento legislativo al potere.

[22]         Molti dei dati utilizzati in questo paragrafo si riferiscono rapporto del 2018 del l’Ufficio Parlamentare di Bilancio.

[23]            S. Sarti- M. Triverti, in Il gioco d'azzardo: l'iniquità di una tassa volontaria. La relazione tra posizione socio-economica e propensione al gioco, Stato e mercato, 2012, No. 96 (3), 503-534.

 

 

[24]         Si veda G. Russo, Procuratore aggiunto della Direzione Nazionale Antimafia.

[25]         G. Talamo, Alcuni dati sui patrimoni mafiosi. In: La Spina. I costi dell'illegalità, 2008, 187-213, Bologna. Il Mulino.

[26]            In funzione del quadro che si è delineato, non sorprende che a seguito di ispezioni promosse della Guardia di Finanza su 87.050 apparecchi con vincita in denaro, e su 13.250 apparecchi senza vincita in denaro, il 13% e risultato irregolare, cioe all’incirca 12.717, con un sequestro di oltre 5.000 Newslot. Dal un confronto sul territorio nazionale emerge che nel 2013 nella provincia di Torino risultano irregolari solamente il 10% delle Newslot, contro il 40% fatto registrare nelle province di Catania, Messina, Ragusa e Siracusa.

[27]         Si veda P. Boria, La disciplina tributaria dei giochi e delle scommesse. Contributo allo studio dei monopoli fiscali, in Riv. Dir. Trib., 2007, 37 ss..

[28]         Sul tema, ampiamente, AA.VV., La fiscalità dei giochi (a cura di F. Marchetti, G. Melis, A.E. La Scala), Roma, 2011.

[29]         I principali riferimenti normativi pre-decreto Bersani sono: D.P.R. 640/1872; L. 662/1996; D.M. 148/1997; L. 449/1997; D. Lgs. 504/1998.

[30]         In sintesi, le principali novità nel decreto che riguardano il settore dei giochi sono riconducibili alla nuova tipologia dei giochi ed alle forme di raccolta, altre ad una graduale riduzione delle imposte, per il rilancio competitivo del settore modificandone il sistema di imposizione con l’eliminazione delle quote di prelievo.

[31]         Con il Decreto Bersani uno dei punti di intervento ha riguardato proprio la modifica dell’imposizione fiscale e, per le scommesse a quota fissa per eventi sportivi diversi dall’ippica, sono state modificate le aliquote d’imposta, rendendo il sistema impositivo più elastico grazie, anche, ad una progressiva riduzione delle aliquote con l’aumentare della raccolta. Per una analitica analisi di rinvia a A. Pandimiglio - M. Spallone, La recente evoluzione del mercato dei giochi in Italia, www.upbilancio.it.

[32]         Il riferimento è al Decreto Dignità - D.L. 87/2018 -, alla Legge di bilancio - L. 14572018 -. E al Decreto su Reddito di cittadinanza e Quota 100 - D.L. 4/2019 -.

[33]         Da un recente studio dell’Osservatorio dei Conti Pubblici Italiani è emerso come non via sia una concreta evidenza che l’aumento della tassazione possa essere considerato uno strumento efficace per contrastare il gioco d’azzardo. Si veda www.osservatoriocpi.unicatt.it.

[34]         M. Passamonti, Indagine conoscitiva sugli aspetti sociali e sanitari della dipendenza dal gioco d’azzardo, Presidente della Federazione Sistema Gioco Italia seduta del 19 Aprile 2012.

[35]            M. BillieriM. Centorrino- P. David, in Chi vince al gioco d’azzardo on line, 28.05.13, lavoce.info.