Redistribuzione economica, deficit democratico e Sonderweg in Europa: spunti di riflessione dal modello istituzionale belga

 Fausto Vecchio

Professore Associato di Diritto costituzionale presso l'Università Kore di Enna

 

ABSTRACT: la crisi economica degli ultimi anni sta producendo importanti trasformazioni dell’ordine giuridico che regola lo spazio pubblico europeo. L’Europa ha individuato un proprio “Sonderweg” e ha imboccato la strada di un complesso “federalizing process” in cui gli elementi di confederalismo politico convivono con tracce di federalismo giuridico. Tale processo, però, non è privo di criticità, in quanto mette in evidenza  alcuni dei più gravi problemi costituzionali (vischiosità dei processi decisionali e strutturale indebolimento dei sistemi redistributivi) con cui oggi si confrontano i cittadini dell’Unione. Anche il Belgio ha intrapreso la sua “via speciale” ma, al contrario di quella europea, ha sviluppato una dinamica disaggregativa, erodendo, così, il vecchio impianto dello stato unitario e riproducendo tutti i profili di problematicità sollevati dal modello europeo.

 

PAROLE CHIAVE: Sonderweg europeo; federalismo; governance; Belgio; Unione europea

 

1.            La crisi economica e gli attuali processi di ridefinizione dello spazio pubblico in Europa

 

In questi ultimi anni, l’Europa sta vivendo una fase di cambiamento profonda e, almeno fino a poco tempo fa, sostanzialmente imprevedibile. Si tratta di un processo complesso che, per l’ampiezza della sua portata, potrebbe presto rimodellare in maniera significativa gli equilibri su cui si regge il continente europeo.

Innanzitutto, occorre riferire di come, sul piano fattuale, la crisi economica abbia creato le condizioni affinché si rimettano in discussione confini e assetti territoriali consolidati da lungo tempo. Così, da un canto, dopo un periodo in cui l’idea di una rimodulazione dei territori degli stati europei è stata considerata come una non realistica opzione di scuola, si è recentemente tornati ad assistere ad iniziative idonee ad operare una concreta ridefinizione dei confini interni all’Europa[1]: alimentati dalla spinta delle ristrettezze economiche, i venti secessionisti hanno ripreso a spirare ed è probabile che, costituendo un precedente per altri contesti, eventi come il referendum scozzese del 18 settembre 2014[2] e la consultazione catalana del 9 novembre dello stesso anno[3] siano destinati a stimolare altri movimenti indipendentisti a fare ricorso ad iniziative dello stesso tipo. Da un altro, lungo i confini esterni del territorio del vecchio continente, si incominciano già a registrare i primi segnali del processo di trasformazione in corso: l’annessione di una parte di territorio ucraino ad opera della Russia e i piani secessionisti delle province dell’Ucraina orientale segnano una indubbia battuta di arresto della strategia europea di gestione delle crisi internazionali e, di fatto, riducono l’area su cui si esercita l’influenza dell’Europa[4].

Inoltre, lungi dal produrre soltanto una semplice riorganizzazione dell’organizzazione territoriale continentale, la crisi economica degli ultimi anni sta producendo macroscopiche trasformazioni del complesso ordine giuridico che regola lo spazio pubblico europeo. Nel tentativo di individuare un efficace bilanciamento tra le esigenze dell’efficienza economica e quelle contrapposte della solidarietà e del rispetto delle diversità culturali, tutti i livelli ordinamentali del «doppio intreccio federale» europeo sono stati coinvolti in questa fase di ripensamento[5]. Per un verso, si registrano una serie di iniziative orientate a dettare nuove disposizioni che, pur avendo come oggetto specifico la disciplina delle finanze pubbliche, finiscono inevitabilmente per incidere sul rapporto generale tra l’Unione europea e gli stati membri che ne fanno parte: il Trattato sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance nell’Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact) e i vari accordi che hanno progressivamente portato alla creazione di un Meccanismo europeo di stabilità sono solo i due esempi più eclatanti di un quadro normativo sovranazionale che è profondamente cambiato[6]. Per un altro, in parte spinti dalla necessità di obbedire alle nuove regole economiche sovranazionali (e dalle esigenze di ottimizzazione ad esse sottese) e in parte stimolati dal desiderio di rispondere effettivamente ai processi di ridefinizione territoriale che abbiamo appena visto, gli ordinamenti degli stati membri stanno a loro volta procedendo a rivedere le loro modalità di relazione con gli ordinamenti interni: al di là delle riforme costituzionali che hanno modificato il federalismo tedesco e il federalismo belga, negli ultimi anni praticamente tutti gli stati membri sono intervenuti per rivedere i rapporti con gli enti territoriali dotati di autonomia politica e di capacità di spesa.

Peraltro, è facile rendersi conto del fatto che, come tutte le dinamiche di ridefinizione dello spazio pubblico, le trasformazioni attualmente in corso comportano una serie non trascurabile di potenziali insidie e dunque, anche in ragione della loro portata, richiedono un monitoraggio attento e costante da parte della dottrina pubblicistica. Pertanto, con l’intento di ragionare criticamente sui cambiamenti determinati dalle difficili contingenze economiche, con il presente contributo, in un primo momento si ripercorrerà l’evoluzione delle istituzioni dell’Unione europea e si cercherà di sottolineare gli elementi identificativi e le criticità che connotano il suo Sonderweg (letteralmente la sua “via speciale”). Una volta compiuta questa operazione ricostruttiva, si prenderà in considerazione la traiettoria evolutiva seguita dalle istituzioni belghe per cercare di mettere in evidenza come, al netto delle molteplici differenze che separano uno stato da una StaatenVerbund[7] (cioè una Unione di stati), anche il Belgio abbia seguito una sua “via speciale” che riproduce tutti i profili di problematicità sollevati dal modello europeo. L’obiettivo finale di questo lavoro di comparazione è dunque quello di portare qualche elemento di prova a favore di quelle tesi che sostengono l’esistenza di un preciso legame tra la filosofia scelta dall’Europa per portare avanti il suo progetto di integrazione e alcuni dei più gravi problemi costituzionali (in primis, vischiosità dei processi decisionali e strutturale indebolimento dei sistemi redistributivi) con cui oggi si confrontano i cittadini dell’Unione.

 

2.         Il Sonderweg europeo e le sue contraddizioni: dal compromesso funzionalista ad un peculiare federalismo di esecuzione?

 

2.1.   Dal sogno federalista al federalizing process europeo

 

Uscita distrutta dal secondo conflitto mondiale, l’Europa degli anni quaranta inizia a confrontarsi con la questione di creare una formula organizzativa capace di prevenire il ripetersi di nuovi conflitti. In particolare, intorno alla metà del secolo, si affermano due visioni contrapposte sul futuro del vecchio continente: alla prudente idea di creare un’organizzazione confederale che, senza mettere in discussione la sovranità degli stati nazionali, potesse servire ai membri per elaborare percorsi comuni, si contrappone una visione massimalista e rivoluzionaria che, aspirando alla creazione di un nuovo soggetto politico europeo, pretende di governare la complessità dello spazio europeo attraverso la limitazione delle singole sovranità e l’elaborazione di un patto federale tra i popoli che vi abitano[8].

Nonostante in certi momenti la contrapposizione tra queste due Weltanschauung acquisisca i toni della guerra di religione, nessuna delle due riesce ad imporsi in maniera piena sull’altra. Infatti, in funzione di compromesso, si afferma ben presto la pragmatica filosofia del funzionalismo monnettiano secondo cui, pur essendo auspicabile, un’unione federalista è realisticamente realizzabile solo attraverso un cammino graduale: prendendo spunto dalla contestuale creazione di istituzioni internazionali funzionanti secondo schemi sostanzialmente confederali e deputate alla gestione apolitica e tecnocratica di questioni strategiche per la vita degli apparati statali, questo approccio all’integrazione propone l’immediata istituzione di un’organizzazione internazionale europea funzionale a depotenziare progressivamente la capacità di resistenza delle istituzioni nazionali e a creare le condizioni per gli ulteriori sviluppi del progetto di integrazione[9]. Ed è proprio sulla base di questa impostazione che vedono la luce le prime concrete realizzazioni: grazie al Trattato sulla Comunità economica del carbone e dell’Acciaio i sei stati fondatori danno vita ad un quadro istituzionale chiamato a realizzare un ricco mercato comune e capace di trasformare il consenso unanime dei governi nazionali in norme di natura internazionale e in appositi meccanismi di controllo e implementazione.

L’intuzione monnettiana trova presto i primi riscontri nella realtà. In primo luogo, una volta preso atto del fallimento dei progetti di integrazione politica con cui i federalisti mirano alla creazione di una Comunità europea di difesa e di una Comunità politica europea[10], si sceglie di proseguire con l’impostazione tecnocratica del funzionalismo e si realizza un’espansione orizzontale delle competenze: secondo la logica dei piccoli passi, il successo dal primo esperimento comunitario stimola la creazione di nuovi progetti di gestione comune e, nel giro di pochi anni, la formula integrativa della Comunità europea del carbone e dell’acciaio è ripresa per dare vita ad una Comunità europea dell’energia atomica e ad una più ambiziosa Comunità economica europea che aspira alla creazione di un mercato unico.

In secondo luogo, progressivamente la prassi politica comunitaria inizia ad acquisire una fisionomia che almeno per certi versi richiama alla mente il funzionamento degli stati federali: dapprima è la Corte di giustizia che, travalicando le sue originarie competenze di controllo dell’azione delle altre istituzioni comunitarie[11], individua un nucleo di libertà fondamentali tutelate a livello sovranazionale e a partire dagli anni sessanta elabora (e poi impone) la dottrina tipicamente federalista della primazia del diritto europeo sulle previsioni nazionali[12]; poi, nel corso degli anni settanta e ottanta, sono i redattori dei trattati che, oltre ad estendere ulteriormente le competenze delle istituzioni sovranazionali, danno vita ad un Parlamento europeo ad elezione diretta e, pur senza sconvolgere la logica sostanzialmente confederale (che continua a prevedere il necessario consenso di tutti i membri agli sviluppi del progetto comune), gli riconoscono alcune possibilità di prendere parte al processo decisionale comunitario.

Infine, mano a mano che iniziano a diventare evidenti i benefici di un mercato comune che mette insieme centinaia di milioni di persone, nuovi stati scelgono di entrare a far parte del processo comunitario e, oltre a rendere ancora più appetibili nuovi futuri ingressi, contribuiscono a dare all’integrazione la dimensione continentale auspicata dai teorici del federalismo.

Ai fini del ragionamento che si intende sviluppare è molto importante segnalare che, rileggendo i passaggi sommariamente richiamati alla luce degli strumenti teorici elaborati da Carl Friederich e da Dan Elazar, autorevole dottrina è giunta ad una conclusione assai convincente: pur senza mai abbracciare gli schemi del federalismo rivoluzionario degli anni quaranta[13], fin dalla prima fase del suo sviluppo l’Europa ha individuato un proprio «Sonderweg» e ha imboccato la strada di un complesso federalizing process in cui gli elementi di confederalismo politico (la regola dell’unanimità che governa le decisioni) convivono con tracce di federalismo giuridico (l’applicazione diretta e la primazia del diritto dell’Unione europea sul diritto degli stati membri)[14].

 

2.2.   Complessità istituzionale, ripartizione funzionale delle competenze e centralità del mercato nel processo di integrazione europea

 

Le brevi considerazioni svolte nelle pagine precedenti dovrebbe essere sufficienti per spiegare come e perché l’originaria scelta del modello funzionalista e del federalizing process abbia finito per influire sugli sviluppi successivi del processo di integrazione.

Infatti, innanzitutto, specie dopo i successivi allargamenti, l’opzione per il confederalismo decisionale e per la connessa salvaguardia della regola dell’unanimità impegna i governi degli stati membri in lunghi e faticosi negoziati che, a seconda delle situazioni, si concludono con compromessi altamente complessi, estremamente sfumati o addirittura ineffettivi. Per questa ragione, nella speranza di poter trovare più facilmente punti comuni, la decisione tecnica è spesso stata preferita alla più faticosa e meno garantita decisione politica: utilizzando gli schemi della governance e mettendo da parte quelli del government, il processo decisorio è stato frammentato e le decisioni concrete sono state distribuite ratione materiae ad un gran numero di commissioni specializzate e di comitati di esperti (in tal senso si parla di «comitologia») la cui prassi è in molti casi andata oltre il tenore formale delle disposizioni comunitarie. Peraltro, essendo gli attori coinvolti nella governance  di varia natura e distribuiti su vari livelli territoriali, una parte largamente maggioritaria della dottrina ha fatto ricorso alla formula della multilevel governance europea, intendendo descrivere un sistema di poteri polverizzati dove, fatta salva la ratifica ad opera delle istituzioni politiche competenti, le decisioni sono il frutto di pratiche informalizzate di concertazione paritaria tra tecnici regionali, statali ed europei[15]. Esempio tipico di questa situazione sono certamente le varie autorità garanti nazionali e sovranazionali che, in virtù della loro legittimazione tecnica, si affiancano alle varie istituzioni e hanno un’autonoma sfera di potere.

Inoltre, la volontà di proseguire secondo le matrici teoriche del processo di federalizzazione ha influito in maniera decisiva sulla configurazione del sistema di ripartizione delle competenze tra Unione europea e stati membri. In questo senso, acquisita consapevolezza che la cessione della competenza a decidere sulle competenze (la cosiddetta KompetenzKompetenz) all’Europa avrebbe di fatto significato la fine del federalizing process e la trasformazione dell’apparato comunitario in uno “stato federale unitario” simile a quello auspicato dal federalismo rivoluzionario degli anni quaranta (con consequente scomparsa della loro sovranità nazionale in favore di un’inedita sovranità europea)[16], gli stati membri si sono preoccupati di codificare la loro volontà di mantenere il controllo sugli sviluppi di integrazione attraverso il principio delle competenze attribuite. Tuttavia, le difficoltà di fissare in modo chiaro le competenze dell’Unione ha fatto in modo che, per evitare pericolose paralisi, in molti casi le istituzioni comunitarie abbiano travalicato i limiti della loro azione e di fatto si siano appropriate di competenze non espressamente attribuite dai trattati e dai loro «signori»[17]. Per tentare di evitare sconfinamenti di questo tipo si è cercato di introdurre limiti alle possibili fughe in avanti del sistema europeo e, secondo un’impostazione perfettamente coerente con le logiche dell’integrazione multilivello, disegnare un sistema di ripartizione delle competenze assolutamente complesso e segnato dall’assenza strutturale di un potere sovrano.

Infine, in una situazione caratterizzata dalla sostanziale assenza di un processo di integrazione politica, la volontà di razionalizzare l’organizzazione economica continentale attraverso la creazione di un ricco mercato unico è diventata al tempo stesso il motore e la principale fonte di legittimazione di ogni estensione del potere comunitario: secondo la logica espansiva del funzionalismo, le istituzioni sono state via via dotate di tutti gli strumenti necessari per garantire la realizzazione del mercato e tutte quelle materie che possono interferire, anche solo potenzialmente o comunque in maniera molto vaga, con la libera circolazione dei fattori economici sul territorio europeo, sono state attratte nell’orbita di competenza sovranazionale. Non desta dunque stupore il fatto che, una volta istituito un mercato comune autenticamente funzionante, la preoccupazione di prevenire possibili distorsioni al semplice gioco della domanda e dell’offerta si sia manifestata come un’esigenza forte e già a partire dal Trattato di Maastricht essa abbia trovato riflesso in una serie di regole e accordi[18]. In questo senso si può sottolineare come certe scelte fondamentali siano da ricondursi alla volontà di abbattere gli ostacoli residui alla circolazione economica. In primo luogo, sotto questo profilo si deve prendere in considerazione la scelta di creare un’unione monetaria: la moneta unica nasce come misura per evitare che tassi di cambio differenziati possano alterare le condizioni di partenza degli operatori economici. Alla stessa maniera, si può sostenere che, in omaggio a certe apprensioni della teoria economica ordoliberale, la configurazione della Banca centrale europea e del Sistema delle banche centrali europee sia tributaria della volontà protettiva sopra riferita: per, un verso, per far fronte al timore che un alto tasso di inflazione possa turbare l’ordine economico, l’istituenda Unione europea è stata dotata di soggetti istituzionali indipendenti dalla politica nazionale e sovranazionale e statutariamente investita della missione di garantire la stabilità dei prezzi; per un altro, per evitare che un intervento bancario possa ripercuotersi negativamente sugli equilibri, si introduce il divieto di finanziare gli stati. Per di più, occorre pure riferire di come sia funzionale alla protezione del mercato la scelta di creare una vistosa asimmetria tra una politica monetaria europea e una politica economica che, fatti salvi blandi poteri di coordinamento a livello sovranazionale, resta affidata alle istituzioni nazionali: una simile opzione crea come effetto indiretto una supremazia della prima politica sulla seconda e quindi deve essere letta come ulteriore precauzione per prevenire i possibili effetti distorsivi dell’inflazione. Analoga genesi ha anche il complesso sistema di controllo delle finanze pubbliche: attraverso i famigerati parametri macroeconomici adottati a Maastricht si cerca di evitare che politiche di bilancio (troppo) espansive possano alterare le normali condizioni di mercato.

È appena il caso di sottolineare che queste caratteristiche del sistema europeo continuano a caratterizzare anche l’attuale diritto primario dell’Unione: anche se si muove in un contesto in cui inizia ad apparire chiara la dimensione illusoria della promessa monnettiana e lo scollamento che separa le speranze di maggiore integrazione dagli esiti concretamente realizzati dal complesso processo federale, pure il Trattato di Lisbona, non diversamente da quanto accaduto in passato, continua con la strategia protettiva del mercato e con i complessi schemi integrativi della governance multilivello. Così, per quanto riguarda la dimensione processuale del sistema europeo è chiaro che gli accordi stipulati nella capitale portoghese non aspirano affatto ad essere definitivi e lasciano aperte le possibilità di future revisioni. Per quanto riguarda invece la questione della complessità istituzionale, malgrado lo sforzo di addivenire ad una semplificazione delle procedure decisionali e del sistema delle competenze, anche dopo il Trattato del 2007 il sistema europeo continua ad apparire altamente complesso e, nonostante le non trascurabili novità che introduce sul punto, non fuoriesce certamente dagli schemi dell’integrazione multilivello[19]. Per quanto poi riguarda la centralità del mercato le scelte adottate ai tempi di Maastricht sono state ribadite in maniera puntuale. A questo proposito, in via di principio, le norme attualmente in vigore prevedono che un mercato unico, basato su «un’economia sociale di mercato fortemente competitiva» sia uno dei pilastri su cui si fonda l’ordine economico europeo[20]. Inoltre, come è stato rilevato, il Trattato, oltre a ribadire i divieti di finanziamento degli stati membri (la cosiddetta no bail out clause)[21] e i vincoli di bilancio agli stati e all’Unione[22], riproduce l’asimmetria tra politica monetaria centralizzata e politica economica essenzialmente nazionale[23] e impone la costruzione di un sistema economico «aperto e in libera concorrenza[24]» in cui l’«efficace allocazione delle risorse[25]» sia garantita attraverso «prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane, nonché bilancia dei pagamenti sostenibile[26]».

 

2.3.   I nuovi equilibri istituzionali europei: tra crisi economica e modelli di federalismo esecutivo

 

Gli sconvolgimenti politici e sociali prodotti dalla grande crisi economica e finanziaria che ha investito il continente negli ultimi anni non si sono ancora tradotti in uno sconvolgimento degli accordi istitutivi dell’Unione europea. Tuttavia, per tutta una serie di ragioni, non si può fare a meno di segnalare come, pur senza riscrivere le regole fondamentali del diritto europeo, in questa fase si sia assistito all’emersione di un nuovo assetto di relazioni che sul piano giuridico ha prodotto importanti trasformazioni del sistema tracciato nel 2007 a Lisbona.

In primo luogo, è stato opportunamente rilevato come, al di là delle previsioni del Trattato, si sia innescato una sorta di processo di esternalizzazione dei compiti dell’Unione in favore di nuove istituzioni appositamente create per fare fronte alla crisi[27]. È questo il caso di due delle più importanti innovazioni introdotte nel corso dell’ultimo decennio: per un verso il Trattato sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance nell'Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact), con cui si è cercato di rafforzare la disciplina di bilancio degli stati membri; per un altro, il Meccanismo europeo di stabilità, formalmente adottato fuori dal quadro del preesistente diritto europeo (e che, costringendo a modificare l’articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, oggi rappresenta l’unico emendamento formale alle regole di Lisbona), con cui si è istituito un sistema di assistenza finanziaria per gli stati membri che incontrino difficoltà per finanziare il proprio debito sul mercato.

In secondo luogo, al di là di queste evidenti esternalizzazioni, è stato registrato anche un accentramento dei processi decisionali previsti nel 2007 che ha inciso tanto sul piano orizzontale delle relazioni tra istituzioni europee, quanto sul piano verticale delle relazioni tra Unione e stati membri[28]. Con le norme contenute nel cosiddetto Six Pack e nel cosiddetto Two Pack (oltre che con quelle contenute nel Fiscal compact e nel Meccanismo europeo di stabilità) si sono introdotti una serie di ulteriori limitazioni alla sovranità in materia di bilancio degli stati membri e si è valorizzato il ruolo del Consiglio (e quindi degli esecutivi nazionali che lo compongono) e della Commissione europea. Come primo esempio di questa dinamica accentratrice si può certamente segnalare la complessa procedura che, attraverso il dialogo imposto in questo ambito dalle nuove regole, porta la Commissione e il Consiglio a pronunciarsi in vista dell’approvazione parlamentare dei bilanci statali predisposti dai singoli governi. Altro esempio dello stesso genere può essere offerto dai nuovi poteri della Commissione in materia di garanzia della stabilità finanziaria: a fronte di una richiesta di aiuto da parte di uno stato, essa ha il compito di verificare l’esistenza di una necessità effettiva e di analizzare i rischi che da un’eventuale approvazione possono ricadere sugli altri membri dell’Unione, di negoziare il protocollo di intesa e di sottoporlo al giudizio finale del neo istituito Consiglio dei governatori.

Per la loro indubbia rilevanza simili innovazioni hanno portato autorevolissima dottrina a sostenere l’esistenza di un peculiare federalismo esecutivo europeo che è caratterizzato dalla valorizzazione dei poteri degli organi di governo nazionali e sovranazionali[29]. Sebbene sia difficile negare la dimensione sistemica delle innovazioni prodotte dalle istituzioni europee negli anni della crisi, non si può fare a meno di segnalare come queste nuove regole non incidano sui capisaldi che hanno contraddistinto il Sonderweg e, anzi, arrivino addirittura a rafforzare le dinamiche tradizionali dell’integrazione europea. Infatti, se, per un verso, è abbastanza evidente che, proseguendo sulla falsariga tracciata a Maastricht, tutti i recenti interventi sono pensati essenzialmente come misura di protezione del mercato europeo, per un altro, è altrettanto vero che essi, valorizzando la dimensione tecnocratica delle decisioni, ripropongono sostanzialmente inalterati gli schemi caratteristici dell’integrazione multilivello. Per di più, la filosofia sulla base della quale si è organizzato il quadro istituzionale, lungi dall’essere messa in discussione, ha trovato nuove ed importanti conferme: invece di introdurre delle semplificazioni, le norme degli ultimi anni introducono complesse procedure e nuovi soggetti istituzionali che rendono ancora più complicato il processo decisionale. Infine, non diversamente da quanto accaduto in precedenza, la scelta di potenziare il ruolo degli esecutivi si muove sempre all’interno di una cornice in cui viene per certi versi potenziata l’ibridazione tra confederalismo politico e federalismo giuridico, perché i rappresentanti dei governi (per lo meno di quelli più forti), de jure o de facto, mantengono un sostanziale controllo dei provvedimenti e sono nelle condizioni di imporre a tutti i livelli le decisioni adottate.

 

2.4.       Le critiche alla nuova configurazione istituzionale: opacità delle scelte e debolezza di meccanismi perequativi

 

Per lungo tempo la dottrina maggioritaria ha difeso l’originale configurazione assunta dal processo di integrazione sostenendo che l’abbandono del progetto federalista avrebbe avuto un ruolo chiave nel processo di crescita economica e di stabilizzazione politica del vecchio continente. A giudizio di coloro che difendono la filosofia che ha sin qui guidato il processo di integrazione, il successo di un Sonderweg che destruttura il potere sovrano sarebbe dimostrato dalla storia: da quando l’Europa ha abbandonato gli ingloriosi schemi dello ius publicum europaeum westfaliano, il continente ha maturato un autentico sentimento di accettazione delle diversità e ha quindi conosciuto un inedito periodo di pace e di prosperità. Importanti cartine di tornasole di questo epocale successo sarebbero i progressivi allargamenti con cui l’Unione, oltre ad offrire importanti stimoli per le economie nazionali volta per volta coinvolte, ha saputo dimostrare di essere capace di disinnescare pericolosi conflitti e di favorire lo sviluppo di organizzazioni statali pluraliste e costituzionalizzate[30].

A fronte di questa lettura tanto ottimista non sono pero mancate le voci di chi, a vario titolo, ha denunciato i limiti di un’impostazione orientata alla destrutturazione del potere sovrano e al superamento dei modelli westfaliani[31]. In particolare, ai fini del nostro ragionamento è importante segnalare che una prima critica ha denunciato gli effetti perversi prodotti dal sistema decisionale europeo: se la complessità del sistema delle competenze ha l’effetto di diminuire la concentrazione del potere nelle mani di un sovrano e di favorire la partecipazione, essa produce anche la non secondaria conseguenza di occultare i responsabili della decisione assunta dietro le procedure e di facilitare un utilizzo non responsabilizzato del potere[32]. In effetti, nonostante i difensori del Sonderweg invitino a non confondere il plebiscitarismo con la democrazia[33], è innegabile che uno dei prodotti del modello europeo è una certa opacità del processo decisionale che, rendendo praticamente impossibile l’identificazione dei responsabili di una certa decisione, mal si concilia con il principio democratico: l’esperienza odierna ci mostra in maniera manifesta come, in una fase di crisi in cui nessuna istituzione vuole assumersi i costi delle impopolari decisioni che assume, la costruzione europea è stata utilizzata come strumento per imporre politiche che non potrebbero essere adottate da nessun governo nazionale perché troppo ‘costose’ (in termini di consenso popolare) o addirittura proibite dalle norme costituzionali dei singoli paesi membri.

A ciò si deve inoltre aggiungere che, in linea con una certa cultura giuridica fortemente contraria all’attuale configurazione del processo di globalizzazione[34], un secondo filone di critica ha lamentato il fatto che il Sonderweg snaturi i meccanismi di funzionamento dello stato sociale e quindi produca un significativo arretramento dei meccanismi preposti alla garanzia dei soggetti più deboli e alla redistribuzione della ricchezza. Secondo il ragionamento proposto, l’Europa, in linea con la sua naturale tendenza a proteggere il libero gioco della domanda e dell’offerta, avrebbe dato vita ad una vera e propria ‘rottura’ costituzionale: creando una situazione in cui le forze della produzione possono muoversi liberamente su un territorio di dimensioni continentali e i sistemi di protezione sociale sono invece vincolati in maniera abbastanza rigida entro i confini nazionali, l’Unione europea, rompendo la simmetria tra spazio del mercato e spazio della redistribuzione che ha caratterizzato l’esperienza statuale, avrebbe posto le basi per una sostanziale costituzionalizzazione delle teorie economiche liberali e avrebbe quindi portato il benessere al costo di aumentare le diseguaglianze. Anche in questo caso sembra difficile non convenire che la timidezza con cui il diritto primario europeo riconosce alcuni minimi standard sociali[35] e alcune discutibili decisioni della Corte di giustizia europea (come le famigerate Viking e Laval[36]) offrono importanti conferme delle contraddizioni segnalate da chi è preoccupato che la centralità del mercato che contraddistingue il Sonderweg si sia tradotta in un processo di integrazione strutturalmente antisociale.

Una volta compiuta questa brevissima ricostruzione dei meccanismi essenziali di funzionamento del sistema europeo e dei termini del dibattito sull’organizzazione delle istituzioni sovranazionali, il presente lavoro, al fine di offrire nuovi spunti e nuovi argomenti per una valutazione critica del Sondeweg europeo, cercherà di analizzare l’evoluzione che nel corso degli ultimi anni ha trasformato il Belgio in un sistema di governance multilivello che, seppur in un contesto diverso, ripropone molti degli elementi che contraddistinguono il cammino speciale dell’Unione europea.

 

3.         Il Sonderweg belga e le sue contraddizioni: da uno stato unitario ad un sistema federale

 

3.1.   L’esperienza dello stato unitario tra barriere linguistiche e rivendicazioni autonomiste incrociate

 

L’esperienza politica del Belgio prende lo spunto quando, in seguito ai fermenti rivoluzionari europei del 1830, le province cattoliche dei Paesi bassi del sud si ribellano all’assolutismo della monarchia protestante di Guglielmo I e, tra il settembre del 1830 e il febbraio del 1831, danno vita ad uno stato indipendente e ad una costituzione moderna che risente dell’esperienza del costituzionalismo francese e inglese[37]. L’influenza della Francia sulla nuova organizzazione statale è immediatamente evidente: al di là di un appoggio militare che si rivela decisivo per resistere alla reazione dell’esercito dei Paesi bassi, la passata dominazione napoleonica ha lasciato come eredità una concezione fortemente centralizzata delle istituzioni pubbliche e un sistema scolastico francofono che, formando i pochi in grado di permettersi un’istruzione, ha dato vita ad un ceto elitario nazionale di lingua francese[38].

Nonostante la presenza di una cultura centralista e di un’istituzione decisiva per la formazione di un sentimento di appartenenza alla comunità nazionale, il processo di formazione dell’identità belga si trova da subito a doversi confrontare con alcuni ostacoli difficili da rimuovere e resta sostanzialmente incompiuto. Innanzitutto, il primo problema è creato dall’esistenza di una vistosa asimmetria sul piano linguistico perché le province che formano il nuovo stato sono accomunate solo dal fattore religioso e da un sentimento di opposizione all’assolutismo monarchico, ma utilizzano lingue differenti: mentre nella Vallonia, la contiguità territoriale con la Francia, ha favorito una penetrazione del francese abbastanza omogenea dove l’unica eccezione è costituita dal territorio del vecchio principato vescovile di Liegi (in cui, per ragioni di ordine storico, si continua ad utilizzare il tedesco), nei territori del nord la maggioranza parla esclusivamente il fiammingo e solo la piccola percentuale della popolazione che ha avuto accesso al sistema di istruzione padroneggia la lingua transalpina[39].

Questa asimmetria di partenza ben presto trova una precisa trasposizione sul piano politico generale e crea quindi una seconda rilevante barriera alla formazione di un sentimento di unità nazionale. Infatti, in parallelo con il processo di espansione del sistema scolastico e con la correlativa opera di francesizzazione del paese che porta una città delle Fiandre come Bruxelles a diventare una capitale francofona[40], alcuni esponenti del mondo clericale, preoccupati dal fatto che nel sud del paese l’utilizzo del francese veicola la cultura laica di matrice rivoluzionaria e alimenta la formazione di un forte movimento socialista, organizzano su base locale un movimento d’opinione di matrice tradizionalista che rivendica l’utilizzo della lingua fiamminga. Nel corso dell’ottocento, con la progressiva espansione del suffragio, questo movimento politico-culturale inizia ad ottenere alcuni primi successi perché molti degli elettori che nel nord del paese accedono per la prima volta al voto non parlano il francese e, sentendosi sostanzialmente esclusi da un’organizzazione statale francofona, intravedono nelle rivendicazioni linguistiche una possibilità di autentico riconoscimento[41]. A questo punto, nel tentativo di venire incontro ad istanze che per la rilevanza acquisita non possono più essere trascurate, si giunge alla legislazione linguistica della fine del diciannovesimo secolo con cui si riconosce la possibilità che le istituzioni utilizzino il fiammingo: così, dopo alcuni provvedimenti con cui tra il 1873 e il 1883 si ammette il fiammingo nell’amministrazione della giustizia e nell’istruzione universitaria[42], nel 1898, con la cosiddetta loi d’égalité, la lingua è ufficialmente riconosciuta come seconda lingua dello stato[43]. È il caso di sottolineare che, per quanto importante, un simile riconoscimento non vale a placare le tensioni. Il modello di “bilinguismo quasi paritario” introdotto dallo storico provvedimento legislativo, infatti, viene presto messo in discussione in favore di una prima adesione ad un modello di “monolinguismo a base regionale[44]” territorialmente flessibile che crea una frontiera linguistica mobile da rivedere ogni dieci anni e che consente l’uso delle due lingue solo in quei pochi comuni (essenzialmente Bruxelles e il suo circondario) caratterizzati dalla presenza di forti minoranze linguistiche (almeno il 30% della popolazione residente): sotto la pressione della maggioranza dei fiamminghi (che aspirano ad una piena omogeneità linguistica territoriale) e con il tacito assenso dei valloni (ostili ad introdurre l’insegnamento del fiammingo nelle scuole del sud e timorosi che una possibile inclusione linguistica dei fiamminghi possa ridurre le loro opportunità di lavoro), alcune leggi del 1921 e del 1933, sacrificando gli interessi dell’élite francofona del nord, istituiscono un censimento linguistico decennale e decidono che, sulla base dei risultati registrati alla fine dei dieci anni, il territorio belga deve volta per volta essere ripartito in una serie di zone linguistiche mobili, caratterizzate dall’uso esclusivo di una delle due lingue ufficiali[45].

L’opzione scelta a cavallo tra i due conflitti mondiali, negli anni successivi, determina un ambiente favorevole alla creazione di una serie di specifici problemi politici. Non desta meraviglia che, in un regime di “apartheid” linguistico in cui due comunità vivono separate all’interno dello stesso paese e danno luogo a distinti dibatti pubblici[46], le principali questioni si trasformino in un’occasione di confronto tra le culture di riferimento. Ad esempio, alla fine della seconda guerra mondiale, l’atteggiamento da tenere nei confronti di un monarca sospettato di complicità con gli occupanti nazisti induce all’indizione di una referendum consultivo che nonostante la vittoria del re Leopoldo III, mostra in maniera esemplare l’esistenza di una netta spaccatura tra i francofoni antimonarchici e i fiamminghi filomonarchici[47].

Infine, oltre alle divergenze linguistiche e politiche, ultimo ma non meno importante elemento di ostacolo allo sviluppo di un’identità nazionale è costituito dalle differenze economiche che contraddistinguono il sistema belga. Da questo punto di vista è sufficiente ricordare che, fino alla prima metà del novecento, la straordinaria espansione dell’industria pesante vallona, avvantaggiata dalla presenza delle numerose miniere di carbone presenti nella regione, ha, per lungo tempo, creato rilevanti differenze di reddito tra un sud con un livello di reddito procapite equiparabile a quello inglese e un nord rurale, povero e bisognoso dell’assistenza finanziaria delle altre zone del paese[48]. Nemmeno il nuovo contesto che si è creato con il finire della seconda guerra mondiale è riuscito ad escludere il fattore economico dagli elementi che, saldandosi alle barriere linguistiche, contribuiscono ad impedire l’emersione di un sentimento nazionale: se è vero che un inaspettato risveglio economico delle Fiandre (trainato dal porto di Anversa[49]) ha fatto rapidamente impennare il tenore di vita degli abitanti della regione, è anche vero che, in ragione delle difficoltà incontrate dalla Vallonia per riconvertire un sistema industriale basato sull’utilizzo di un combustibile fossile non più al passo con i tempi, la situazione di disparità economica si è presto riprodotta a parti invertite[50]. Così, nel tentativo di reagire ad un declino imputato all’incapacità di Bruxelles di capire le specificità dell’economia locale, strati significativi della popolazione di un sud impoverito e non più autosufficiente si trovano a richiedere riforme strutturali di matrice autonomista, mentre il nord, memore delle ruggini ottocentesche e preoccupato dal fatto di doversi assumere i costi dell’assistenza finanziaria di un sistema economico in declino, trova un nuovo motivo per rinsaldare la propria richiesta di autonomia.

Questa breve analisi degli ostacoli che si oppongono all’emersione di un sentimento di identità nazionale sembra sufficiente per concludere che, sul finire degli anni cinquanta, si assiste all’emersione di un quadro socio-politico in cui l’élite che difende l’unità del paese è costretta a confrontarsi con una serie di rivendicazioni autonomistiche incrociate: tanto nelle Fiandre quanto nella Vallonia, non è più possibile trascurare le voci di quanti auspicano modelli organizzativi alternativi. È inoltre importante segnalare che, per quanto unite dal desiderio di mettere in discussione la rigida impostazione dell’organizzazione statale ottocentesca, le spinte autonomistiche sono tutt’altro che omogenee e quindi ancora più difficili da gestire: ad un sud che, impelagato in una difficile fase di riconversione industriale, auspica autonomia decisionale in materia di gestione delle attività produttive. si contrappone un nord che, alle nuove esigenze di indipendenza fiscale e finanziaria, affianca una tradizionale richiesta di autonomia linguistica e culturale.

 

3.2.   L’esperienza dello stato regionale tra l’anomalo processo di devoluzione di competenze e l’endemica instabilità del modello

 

Come è facile immaginare, in un contesto in cui l’esistenza di una barriera linguistica è rinforzata da pesanti differenze economiche e da una contrapposizione politica radicata e profonda, l’impianto dello stato unitario belga non può resistere a lungo e si avvia verso la profonda trasformazione degli anni successivi. Così, nel corso di un decennio contrassegnato da forti tensioni sociali, le lois Gilson dei primi anni sessanta, pur in una apparente linea di continuità con l’esperienza precedente, esasperano la volontà disaggregativa sottesa ai provvedimenti degli anni precedenti e aprono la strada all’esperienza regionalista[51]: pur ribadendo il modello del monolinguismo a base regionale e pur facendo salva l’eccezione del bilinguismo per il circondario di Bruxelles (abbinata ad una speciale disciplina del distretto elettorale e del distretto giudiziario di Bruxelles Hal Vilvorde[52]) e degli altri comuni con una minoranza linguistica superiore al 30% della popolazione residente, i provvedimenti in questione sopprimono l’istituto del censimento linguistico decennale e, per evitare una erosione del territorio fiammingo dovuta ad una avanzata dei comuni a maggioranza francofona e dell’estensione del regime bilingue, cristallizzano la mobile frontiera linguistica ereditata dalla legislazione delle decadi precedenti. Risultati di questa operazione sono l’innesto di un problema di demarcazione del territorio all’interno di una complessa questione linguistica e la correlativa creazione di tre regioni linguistiche monolingue (fiamminga, francese e tedesca) e di un’area bilingue attorno a Bruxelles[53].

La legislazione degli anni sessanta rappresenta solo il preludio di un processo di riorganizzazione strutturale dello stato che, nel momento in cui si inaugura il processo di dissoluzione del sistema partitico tradizionale, acquisisce una formale rilevanza costituzionale: nel 1970, a due anni dalla scissione con cui, per reagire alla presenza di partiti autonomisti, il partito popolare si è diviso in un troncone vallone e in uno fiammingo[54], la riforma costituzionale, tentando di rispondere alle eterogenee istanze autonomistiche che provengono dal territorio, riprende l’idea delle quattro Regioni linguistiche (una francofona, una fiamminga, una tedesca e una bilingue nel territorio di Bruxelles) e a queste affianca tre Comunità culturali (una vallona, una fiamminga e una tedesca) che rispondono alla volontà del nord di preservare le specificità culturali e tre Regioni che devono essere istituite con legislazione organica (una vallona, una fiamminga e una corrispondente all’area di Bruxelles) e che rispondono alla volontà di autogestione economica del sud[55]. È da notare come Comunità culturali e Regioni non sono distinte su base territoriale, ma, funzionano secondo criteri differenti: mentre le prime hanno, ratione personae, competenze in materia di belle arti, biblioteche, turismo e sport, le seconde hanno, ratione loci, competenza legate alla gestione dei territori[56]. Se è vero che, in abbinamento con le limitate competenze attribuite ai nuovi soggetti istituzionali, l’assenza di autonomia fiscale (essendo la loro l’unica fonte di finanziamento costituita dai trasferimenti approvati dal parlamento nazionale[57]) sembra inficiare gli effetti disgregativi della riforma, è anche vero che, in questa fase (diversamente da quanto accaduto in passato), il provvedimento arriva a produrre i suoi effetti pure sulle istituzioni statali e quindi crea le condizioni per gli sviluppi successivi: in primo luogo, si introduce una legislazione organica che, per difendere il gruppo linguistico francofono (minoritario all’interno del paese), fa dipendere l’approvazione dell’atto dal contestuale raggiungimento di una maggioranza dei due terzi dei voti di ciascuna camera e di una maggioranza dei parlamentari iscritti a ciascuno dei gruppi linguistici di obbligatoria istituzione; in secondo luogo, la logica di funzionamento del sistema legislativo ordinario viene stravolta dall’introduzione di un meccanismo di allarme preventivo sulla base del quale i tre quarti dei deputati componenti un gruppo linguistico istituito in una delle camere possono sospendere la discussione di quei progetti normativi contenenti gravi offese alle relazioni tra le comunità e può investire della questione il Consiglio dei ministri; infine, si prevede che, con la sola (eventuale) eccezione del Primo ministro, la composizione del governo debba rispettare il principio di parità linguistica secondo cui il numero di ministri francofoni deve corrispondere a quello dei ministri fiamminghi[58].

Nonostante questa complessa organizzazione corrisponda alla volontà di rispondere a spinte autonomistiche non omogenee, non si può fare a meno di segnalare come essa si riveli ben presto assai disfunzionale: per un verso, anche se il funzionamento delle Regioni è paralizzato in attesa di raggiungere un accordo sulla delimitazione del territorio e sull’organizzazione politica della regione di Bruxelles, è evidente che la convivenza tra entità che rispondono a logiche differenti può creare conflitti di attribuzione di non facile gestione; per un altro, in un quadro politico reso estremamente complesso dall’obbligo costituzionale di adottare un sistema elettorale proporzionale e dal completamento del processo dissolutivo dei partiti tradizionali (i liberali si scindono nel 1971 e i socialisti nel 1978), l’ampio consenso richiesto dal sistema per funzionare correttamente crea una situazione in cui sono molti gli attori in grado di bloccare il processo decisionale. Pertanto, quando sul finire degli anni settanta il paese si trova in una situazione di grave stallo politico istituzionale, si acquisisce consapevolezza della necessità di inaugurare una seconda fase di riforme costituzionali e, tra il 1977 e il 1978, si cerca un tentativo di compromesso con il cosiddetto patto di Egmont e i successivi accordi di Stuyvenberg[59].

In seguito al fallimento di questa iniziative, è con alcune leggi costituzionali del 1980, che si riesce a riformare l’organizzazione regionale e si tenta di individuare dei rimedi ai problemi rimasti aperti dopo la prima riforma: oltre alla rinominazione delle Comunità culturali (da ora semplicemente Comunità) e alla notevole espansione degli spazi di operatività di cui questi soggetti godono in seguito all’attribuzione delle cosiddette competenze “personnalisables” (cioè “quelle legate alla persone” e nelle quali “deve necessariamente istituirsi un rapporto tra l’amministrato e il servizio pubblico”[60]), si istituisce una Cour d’Arbitrage, chiamata a dirimere i conflitti di competenza tra i diversi soggetti istituzionali dotati di potere normativo e ispirata al principio della parità linguistica nella individuazione dei suoi componenti[61]. Inoltre, si introduce una norma costituzionale relativa ad una limitata autonomia finanziaria delle Comunità e delle Regioni e, pur senza stravolgere il quadro di finanziamento sostanzialmente derivato dall’autorità centrale, si prevede un nuovo sistema di calcolo delle dotazioni substatali che, in ragione della oggettività dei criteri utilizzati, resta comunque ispirato a logiche redistributive e solidaristiche[62]. Il quadro del processo di riforma è poi completato da altri due importantissimi atti legislativi: con la legge organica dell’8 agosto del 1980, si definiscono le regole di base per il funzionamento degli organi della Comunità francese, della Regione vallona, della Comunità fiamminga e della Regione delle Fiandre e si consente che queste ultime possano fondersi insieme[63]; con la legge ordinaria del 9 agosto 1980, invece, si pongono le regole relative alla vita finanziaria degli enti territoriali istituiti[64].

Per quanto importante, la fase di riforme del 1980 presenta diversi limiti e non riesce a soddisfare in maniera completa le aspettative dei diversi attori in gioco: per un verso, i francofoni non accettano che, contrariamente ad un disegno costituzionale basato sull’istituzione di tre Comunità e tre Regioni, si siano istituite solo due Regioni e due Comunità; per un altro, i fiamminghi rivendicano una maggiore autonomia fiscale e temono che la situazione per cui le regole finanziare sono nella disponibilità del parlamento possa addirittura compromettere i (timidi) risultati da essi raggiunti in questa materia strategica. Un primo passo verso la completa esecuzione del dettato costituzionale viene compiuto nel 1983 per mezzo della legge ordinaria con cui si creano le condizioni per rendere operativa la Comunità tedesca[65]. Occorre tuttavia attendere la fine degli anni ottanta perché una nuova stagione riformatrice riesca finalmente a risolvere la questione di Bruxelles e a mettere l’ultima Regione nelle condizioni di operare effettivamente. Più precisamente, dopo un emendamento del testo costituzionale con cui, nel 1988, si prevede l’attribuzione alle Comunità della competenza in materia di educazione, nel 1989 si definiscono i confini territoriali della nuova Regione bilingue e si risolvono le controversie sul funzionamento delle istituzioni attraverso la riproposizione di quei meccanismi di garanzia per le minoranze linguistiche previsti in sede statale (parità linguistica in seno all’esecutivo regionale e meccanismo di allarme preventivo)[66]. Va anche detto che per risolvere l’insoddisfazione di parte fiamminga si prevede che la materia del finanziamento degli enti substatali debba essere disciplinata attraverso la più garantista legislazione organica (e quindi con il sostanziale assenso dei rappresentati del nord del paese) e si introducono una serie di regole che, secondo la logica del juste retour, aumentano l’autonomia fiscale e iniziano ad intaccare la logica redistributiva del precedente quadro normativo[67].

 

3.3.   L’esperienza dello stato federale tra ingegneria istituzionale e persistente rischio di paralisi istituzionale

                   

Non diversamente da quanto accaduto in passato, nemmeno la realizzazione della Regione bilingue di Bruxelles e la concessione di una più ampia autonomia fiscale riescono a disinnescare la dinamica disaggregativa dello stato belga. Anzi, tra il 1992 e il 1993, appena pochi anni dopo la conclusione della terza fase di riforma, le contraddizioni generate dai provvedimenti normativi degli anni precedenti portano ad una nuova fase di trasformazioni che culmina con la proclamazione dello stato federale del Belgio. In particolare, a stimolare i nuovi interventi sul quadro delle regole di natura costituzionale è, per un verso, la peculiare asimmetria creata tra l’assemblea parlamentare di Bruxelles (direttamente eletta) e le altre (composte di parlamentari nazionali)[68] e, per un altro, la difficoltà di finanziamento per il soggetto istituzionale più debole della parte meno sviluppata del paese (cioè la Comunità francofona)[69].

Così, in seguito ad una profonda crisi di governo determinata dall’incapacità di risolvere i problemi del distretto di Bruxelles Hal Vilforde, si avviano una serie di negoziati tra le due Comunità principali e, passando attraverso gli accordi di San Michele e San Quintino, si giunge alla più importante modifica nella storia della Costituzione belga. Innanzitutto, l’articolo 1 viene modificato e prevede espressamente che «il Belgio è uno stato federale che si compone di Comunità e Regioni». Inoltre, accanto ad un’espansione delle competenze enumerate degli enti substatali, la nuova formulazione dell’articolo 35, pur rimanendo sospesa fino all’introduzione di una legge organica di attuazione e di una modifica della Costituzione che ancora oggi non sono state adottate, prevede una peculiare clausola di residualità, secondo cui «l’Autorità federale non ha competenze che nelle materie che le sono attribuite formalmente dalla Costituzione e dalle leggi considerate in virtù della Costituzione stessa. Le Comunità o le Regioni, ciascuna per ciò che la concerne, sono competenti per le altre materie, alle condizioni e secondo le modalità fissate dalla legge»[70]. Si cerca poi di rendere più stabile l’esecutivo centrale attraverso una complessa riorganizzazione del Senato e attraverso la razionalizzazione della forma di governo parlamentare[71]. Infine, con specifico riferimento alle questioni che hanno stimolato la riforma, si interviene per rendere elettive le assemblee parlamentari degli enti substatali, si spostano (senza modificare il finanziamento statale) alcune competenze della Comunità francofona in favore della Regione vallona (in maniera da alleggerire il peso dei costi che la prima istituzione deve sostenere) e si interviene sulle regole fiscali per ampliare la capacità impositiva delle Regioni a scapito della capacità impositiva centrale[72].

Il massiccio intervento non si rivela sufficiente per alleggerire la pressione e nel giro di pochi anni si riavvia il processo di riforma. Nel 1999, l’assemblea parlamentare fiamminga approva cinque risoluzioni con cui i partiti locali sfidano la volontà di conservazione dei valloni e manifestano una comune presa di posizione in favore di un nuovo intervento riformatore[73]. Nonostante l’opposizione delle istituzioni vallone si esprima attraverso una decisa presa di posizione dell’assemblea parlamentare regionale (che in un primo momento vale a precludere la possibilità di una riforma costituzionale), la persistente situazione di difficoltà economica vissuta dalla Comunità francofona, in abbinamento ad un panorama politico nazionale che in seguito allo scandalo della diossina rischia un ulteriore sgretolamento, induce i partiti di lingua francese ad aprire un negoziato in cui, tra le altre cose, si discute l’ampliamento delle competenze regionali, l’estensione dei poteri fiscali delle Regioni, la riorganizzazione del sistema di previdenza sociale e la riforma dell’organizzazione della Regione di Bruxelles. Sulla base di queste sollecitazioni si giunge ad una serie di accordi (il cosiddetto accordo di San Policarpo o del Lambermont, il cosiddetto accordo di Santa Perletta o del Lombard e il cosiddetto accordo di San Bonifacio) che trovano formalizzazione nelle due leggi organiche del 13 luglio 2001 e nella legge ordinaria di quella stessa data: in seguito alla quinta riforma dello stato, in cambio del rifinanziamento delle Comunità, i partiti fiamminghi, pur incontrando l’indisponibilità dei francofoni a discutere della regionalizzazione della previdenza sociale, ottengono la concessione della più ampia autonomia fiscale regionale in Europa[74], il trasferimento di competenze strategiche alle Regioni (in particolare quella relativa al controllo sugli enti locali)[75] e delle norme di garanzia per la rappresentanza parlamentare della minoranza linguistica a Bruxelles[76].

Come già sperimentato in passato, nonostante le tensioni generate dalla riforma arrivino fino alla Corte di arbitrato, neanche questo intervento riesce a dare un assetto definitivo al tormentato quadro istituzionale belga. Dopo le due leggi costituzionali con cui, nel 2005 e nel 2007, si modificano le assemblee parlamentari delle regioni e delle comunità (che vengono rinominate parlamenti) e la Corte d’arbitrato (che viene rinominata Corte costituzionale), l’incapacità di dare attuazione alla decisione con cui il giudice costituzionale ha imposto di rivedere le norme sul distretto elettorale di Bruxelles Hal Vilforde si traduce in una nuova situazione di crisi istituzionale[77]: il successo dei nazionalisti fiamminghi alle elezioni del giugno 2010 determina un quadro politico spaventoso che può essere ricomposto solo dopo aver tentato per nove volte di formare un esecutivo e solo dopo ben cinquecentoquaranta giorni di negoziati[78]. L’apertura di una sesta fase di riforma dello stato è l’unica via di uscita per cercare di conciliare un sistema partitico frammentato che nemmeno di fronte ad una situazione di chiara emergenze riesce a trovare una sua composizione razionale. In virtù di questa emergenza si arriva al cosiddetto Butterfly Agreement del 2011 e, anche al prezzo di non rispettare le regole che formalmente presiedono alla modifica della Costituzione[79], tra il 2012 e il 2013 si adotta un incisivo pacchetto di misure di riforma. Ancora una volta, l’organizzazione statuale risulta profondamente modificata da sofisticati interventi di ingegneria istituzionale: al di là della ridefinizione dell’assetto di Bruxelles (e dei comuni limitrofi)[80] e di una nuova trasformazione del Senato[81], si potenzia l’autonomia finanziaria dei soggetti substatali[82] e, pur senza dare attuazione all’articolo 35, le competenze degli enti federati si espandono fino a toccare materie connesse alla previdenza sociale[83].

 

3.4.   Le critiche al processo di riforma: rischio di paralisi, opacità istituzionale e compressione dei meccanismi di redistribuzione

 

Le trasformazioni dello stato belga hanno stimolato nella dottrina una serie di riflessioni che ricordano quelle suscitate dal Sonderweg europeo. Così, per un verso, si è messo in evidenza come la dimensione processuale e la straordinaria complessità di un federalismo “sovrapposto” e in continuo divenire sono riuscite a garantire un autentico pluralismo linguistico, sociale e culturale[84].

Per un altro, in un’ottica di comparazione tra ordinamenti federali, la flessibilità dell’organizzazione statuale belga e la sua volontà di rinnegare il “feticismo istituzionale” delle forme federali classiche si sono rivelate vincenti per garantire soluzioni pacifiche alle controversie tra i diversi attori politici[85]: diversamente da quanto accade all’interno di altre organizzazioni statuali (ad esempio, la Spagna) dove l’esistenza di un centro decisionale forte si è a volte scontrata violentemente con le rivendicazioni autonomistiche della periferia, il Belgio ha sviluppato una capacità di gestire i conflitti interni senza contrasti violenti e si è rivelato un essenziale agente di pacificazione.

Però, a fronte del riconoscimento di queste virtù non è mancato chi ha voluto sottolineare le contraddizioni del modello. A questo proposito, è impossibile non notare come, con il corso del tempo, i vari strumenti di garanzia dei principali gruppi linguistici e delle organizzazioni che li rappresentano abbiano favorito lo sviluppo di logiche consociative che, nei fatti, rendono impossibile l’adozione di soluzioni non concertate tra l’élite francofona e fiamminga. Sulla base di una simile constatazione si è quindi osservato come il modello belga sia caratterizzato da un’ibridazione tra federalismo giuridico e consociativismo che ricorda da vicino il Sonderweg europeo e che sostanzialmente ne riproduce i principali difetti[86].

In primo luogo, si sono messi in evidenza i rischi di un sistema in cui un mancato accordo tra i principali attori si può tradurre, e di fatto si è più volte tradotto, in una grave paralisi del quadro istituzionale: se è vero che fin qui i principali protagonisti della vicenda hanno evitato la paralisi definitiva e sono riusciti a rimettere in moto il sistema attraverso il ‘baratto’ tra il (contingente) sostegno finanziario fiammingo e l’adesione francofona ai progetti di devoluzione autonomistica, è anche vero che, per sua natura, questa risorsa non può essere infinita e che, in ragione della crescente difficoltà ad individuare nuovi compromessi tra le parti, molti autori hanno manifestato una certa sfiducia sulla capacità del Belgio di farvi ricorso in futuro[87].

In secondo luogo, si è segnalata l’opacità del processo decisionale belga: se, da un canto, la straordinaria complessità del modello si è rivelata utile per individuare soluzioni ai continui problemi di convivenza tra soggetti diversi, da un altro, essa si è tradotta in una frammentazione che rende molto difficile l’esercizio della responsabilità politica perché per il cittadino comune è quasi impossibile l’individuare con certezza i responsabili delle decisioni politiche[88].

Infine, un ulteriore elemento di critica del Sonderweg belga riguarda il profilo dei rapporti socio-economici. Soprattutto dopo che le ultime riforme (ed in particolare dopo la sesta riforma con cui si sono poste le basi per una regionalizzazione del sistema di previdenza sociale) hanno minato le basi su cui poggiano le istituzioni dello stato sociale belga e hanno indebolito i meccanismi redistributivi e di perequazione territoriale, si è iniziato a mettere in relazione la dinamica disaggregativa con la crisi del federalismo sociale belga e con le gravi diseguaglianze che questa sta producendo nella parte meno sviluppata del paese: riproducendo le logiche di un sistema sovranazionale in cui il mercato è europeo e la redistribuzione è nazionale, in Belgio si sono amplificate le asimmetrie tra uno spazio di circolazione economica di dimensioni continentali e lo spazio della solidarietà che, anche al costo di aumentare le asimmetrie esistenti e di comprimere i diritti delle fasce sociali più deboli, tende a spostarsi verso il livello regionale[89].

 

4.             Conclusione. Una filosofia dell’integrazione disfunzionale alla realizzazione dei valori europei di democrazia e di solidarietà?

 

Alla luce dell’analisi svolta dovrebbe essere abbastanza chiaro che, almeno per certi versi, le dinamiche e i risultati che contraddistinguono il Sonderweg belga si pongono quasi agli antipodi rispetto a quelli che caratterizzano il Sonderweg adottato dalle istituzioni europee: mentre in Europa si è sviluppato un processo di progressiva aggregazione tra stati membri che punta a raggiungere forme sempre più sofisticate di integrazione tra i popoli europei, in Belgio si è sviluppata una dinamica disaggregativa che ha eroso il vecchio impianto dello stato unitario e che sta progressivamente separando i cammini dei principali ceppi linguistici del paese. Per rendersi conto delle difficoltà di una comparazione tra Belgio e Unione europea, a questa importantissima constatazione occorrerebbe poi aggiungere tutte le differenze sociali, politiche e istituzionali che distinguono un sistema federale in cui vivono dieci milioni di abitanti e si riconoscono (solo) tre lingue, da un soggetto sovranazionale in cui centinaia di milioni di cittadini comunicano attraverso ventitre lingue ufficiali e in cui esistono ancora più profonde differenze economiche e culturali[90].

Nonostante questa considerazione, però, non si può fare a meno di rilevare come, sulla base dell’analisi svolta, si possano comunque individuare alcuni elementi che valgono ad accomunare due modelli tanto diversi. Innanzitutto, come si è cercato di dimostrare, esiste una linea di continuità sul piano della filosofia che ispira i due sistemi istituzionali: al netto delle pur importanti differenze, i due modelli, preso atto della difficoltà di definire un progetto comune che senza comprimere le diversità di partenza possa coinvolgere i diversi attori sociali, rinunciano a priori all’idea di codificare nuove risposte collettive ai problemi e, piuttosto, preferiscono una frequente (e costosa) attivazione di riforme che deliberatamente si guardano bene dal mettere in discussione le identità originarie e che non affrontano le radici sociali dei problemi. Insomma, tanto il Sonderweg belga, quanto quello europeo usano l’ingegneria istituzionale per reiterare periodicamente schemi costanti: parafrasando il Gattopardo di Tommasi di Lampedusa, si potrebbe sostenere che, in nome del funzionalismo che anima i due progetti politici, tutto deve continuamente cambiare affinché non si tocchino gli originari equilibri basati sulla posizione privilegiata di cui godono i soggetti (cioè, i gruppi linguistici e gli stati membri) che, per la loro capacità di rappresentare le (indiscutibili) linee di faglia identitarie, controllano saldamente e orientano lo svolgimento dei processi.

In secondo luogo, a dispetto della loro originalità, anche gli obiettivi e i risultati a cui pervengono le due diverse formule di organizzazione politica sembrano equiparabili: per un verso, tanto il Belgio che l’Unione europea puntano a garantire una pacifica convivenza tra i diversi; per un altro, come si è tentato di mettere in evidenza nel corso della trattazione, entrambi i sistemi riescono in questo obiettivo solo a condizione di scaricare i costi del processo sulle fasce sociali più deboli: pochi dubbi possono esserci a proposito del fatto che i soggetti meno attrezzati siano quelli chiamati a subire gli effetti negativi generati dai due Sonderweg in termini di effettiva possibilità di partecipazione al sistema decisionale e di redistribuzione delle risorse economiche.

In conclusione, pare possibile affermare che l’analisi svolta conferma tutte le preoccupazioni di quella dottrina che, al di là delle singole soluzioni istituzionali, ha criticato l’inconsistenza dell’attuale progetto europeo: dinnanzi ad un quadro in cui, in seguito ad una comune scelta conservativa di fondo, uno stato in dissoluzione e una unione di stati in formazione finiscono con il produrre gli stessi effetti negativi, sembra confermata l’ipotesi di un nesso tra l’attuale configurazione del progetto europeo e gli attuali problemi costituzionali connessi alla vischiosità dei processi decisionali e allo strutturale indebolimento dei sistemi redistributivi. Se quanto appena detto è vero, una riflessione coraggiosa e capace di mettere in discussione gli equilibri su cui oggi si regge il vecchio continente diventa ogni giorno più urgente per impedire che l’Europa finisca paradossalmente con il produrre quelle violazioni dei valori di eguaglianza e di difesa dello stato di diritto che, ai sensi dell’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea, si è da lungo tempo impegnata ad evitare.

 



[1] È quanto opportunamente segnala Mastromarino, Evaporazione vs Solidificazione: la sfida belga, in Le istituzioni del federalismo, 2014, 4, pp. 909 – 937.

[2] Per maggiori ragguagli sulla vicenda relativa al referendum scozzese si veda Leyland, The Scottish Referendum, the funding of territorial governance in the United Kingdom and the legislative role of the Westminster Parliament, in Le istituzioni del federalismo, 2014, 4, pp.857 – 883.

[3] Per maggiori ragguagli sulla vicenda relativa ai tentativi catalani di secessione si veda Galán Galán, Del derecho a decidir a la indipendencia: la peculiaridad del proceso secesionista en Cataluña, in Le istituzioni del federalismo, 2014, 4, pp. 885 – 903.

[4] Per maggiori ragguagli sulla vicenda ucraina si rinvia a Calzini, Il caso della Crimea: autodeterminazione, secessione annessione, in Le istituzioni del federalismo, 2014, 4, pp. 807 – 815.

[5] L’espressione è di D’Atena, Il doppio intreccio federale: le Regioni nell’Unione europea, in le Regioni, 1998, 6, pp. 1401 – 1426.

[6] Per un quadro generale dei cambiamenti che, in seguito alla crisi economica, hanno modificato la governance economica europea si veda Raffiotta, Il governo multilivello dell’economia. Studio sulle trasformazioni dello stato costituzionale in Europa, Bologna, 2013.

[7] L’idea di Unione di stati, in contrapposizione a quella di stato federale (Bundesstaat), è stata sviluppata dalla giurisprudenza costituzionale tedesca con la storica sentenza, BVerfGE, 89, 155, Maastricht, del 12 ottobre 1993. Per un commento alla decisione si rinvia a Anzon –Luther, Il trattato di Maastricht e l’ordinamento tedesco nella sentenza 12 ottobre 1993 del Tribunale costituzionale federale, in Giurisprudenza costituzionale, 1994, 667; Grimm, Una Costituzione per l'Europa?, in ZagrebelskyPortinaro –Luther, Il futuro della Costituzione, Bari, 1996, pp. 340 – 365 e J. Habermas, Una Costituzione per l'Europa? Osservazioni su Dieter Grimm, in ZagrebelskyPortinaro –Luther, op. cit., pp. 369 – 375.

L’idea è stata più recentemente ripresa dalla sentenza del Bundesverfassungsgericht tedesco, BVerfGE, 123, 267, Lissabon, del 30 giugno 2009. Per un commento alla pronuncia vedi Bothe, Integrazione europea e patriottismo parlamentare, in www.astrid-online.it; Cantaro, Democracia e identidad constitucional después de la “Lissabon Urteil”. La integraciónprotegida, in Revista de derecho constitucional europeo, 2010, 13, pp. 121 - 164; Cassese, L’Unione europea e il guinzaglio tedesco, in Giornale di diritto amministrativo, 2009, 9, pp. 1003 – 1007; Cassetti, Il "Si, ma" del Tribunale federale tedesco sulla ratifica del Trattato di Lisbona tra passato e futuro dell'integrazione europea, in http://www.federalismi.it/nv14/editoriale.cfm?eid=163; Chiti, Am Deutschen Volke. Prime note sulla sentenza del BundesVerfassungsGericht del 30 giugno 2009 sul Trattato di Lisbona e la sua attuazione in Germania, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/CHIT/CHITI_Am-Deutschen-Volke.pdf; Grosser, The Federal Constitutional Court’s Lisbon Case: Germany’s “Sonderweg An Outsider’s Perspective, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Gros/Grosser_GLJ_01_08_09.pdf; Halberstam - Möllers, The German Constitutional Court says “Ja zu Deutschland!, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Halb/Halberstam_Mollers_GLJ_01_08_09.pdf; Kiiver, German Participation in EU DecisionMaking after the Lisbon Case: A Comparative View on Domestic Parliamentary Clearance Procedures, http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Kiiv/Kiiver_GLJ_01_08_09.pdf; Leibfried - Van Elderen, "And they shall Beat their Swords into Plowshares". The Dutch Genesis of a European Icon and the German Fate of the Treaty of Lisbon, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Leib/Leibfried_van_lderen_GLJ_01_08_09.pdf;  Luther, Il Trattato di Lisbona trattato a Karlsruhe: Just law in the Book?, in www.astrid-online.it; Manzella, 80 giorni dopo, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Luth/Luther_Relaz_Convegno-21_09_09.pdf;  Niedobitek, The Lisbon Case of 30 June 2009 – A Comment from the European Law Perspective, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Nied/Niedobitek_GLJ_01_08_09.pdf; Palermo - Woelk, “Maastricht reloaded”: il Tribunale costituzionale federale tedesco e la ratifica condizionata del Trattato di Lisbona, in Diritto pubblico comparato europeo, 2009, 3, pp. 1027 – 1037; Schönberger, Lisbon in Karlsruhe: Maastricht’s Epigones At Sea, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Scho/Schonberger_GLJ_01_08_09.pdf; Schorkopf, The European Union as An Association of Sovereign States: Karlsruhe’s Ruling on the Treaty of Lisbon, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Scho/Schorkopf_GLJ_01_08_09.pdf; Tomuschat, The Ruling of the German Constitutional Court on the Treaty of Lisbon, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Tomu/Tomuschat_GLJ_01_08_09.pdf; Tosato, L’integrazione europea è arrivata al capolinea? A proposito del recente “Lissabon Urteil, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Tosa/Tosato_sentenza-Corte-Tedesca.pdf; Verola, Volk, patriottismo parlamentare e sovranità Osservazioni sulla “Lissabon-Entscheidung” della Corte Costituzionale tedesca, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Vero/Verola_Sentenza-BVG.pd f e Wohlfahrt, The Lisbon Case: A Critical Summary, in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/Wohl/Wohlfahrt_GLJ_01_08_09.pdf.

[8] Per una ricostruzione più completa delle due posizioni vedi anche Cantaro, La disputa sulla Costituzione europea in Aa Vv., Verso la Costituzione europea, Milano, 2003, pp. 29 – 87.

[9] Per maggiori ragguagli sulla funzione di compromesso dell’integrazione funzionalista, Cantaro – Losurdo, L’integrazione europea dopo il Trattato di Lisbona, in Lucarelli - Patroni Griffi, Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona. Nuovi studi sulla Costituzione europea, Napoli, 2010, pp. 53- 86.

[10] Sul fallimento della Comunità europea di difesa e della Comunità politica europea si veda Guccione, Il fallimento della ced e l'idea di federalizzazione in Carl Joachim Friedrich, Torino, Napoli, 2007.

[11] Sull’assenza di qualsivoglia riferimento normativo alla dottrina del primato del diritto europeo si veda Alter, Establishing the Supremacy of European Law, New York, pp. 5 – 11.

[12] Per una ricostruzione sulle modalità di affermazione della primazia sia consentito il rinvio a Vecchio, Primazia del diritto europeo e salvaguardia delle identità costituzionali, Torino, 2012.

[13] Sulla questione della prospettiva dinamica del federalismo si veda Bognetti, Federalismo, Torino, 2001.

[14] In questo senso si veda Weiler, La Costituzione dell’Europa, Bologna, 2003, pp. 511 – 535.

[15] La definizione di multilevel governance è di Pernice, Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: european Constitution - making revisited?, in Common market law review, 1999, 4, 703 – 750. Dello stesso autore si veda anche Id., Multilevel constitutionalism in the European Union, in European law review, 2002, 5, pp. 511 – 529.

[16] L’espressione “stato federale unitario” è utilizzata nel 1962 da Hesse nel saggio Der unitarische Bundesstaat (oggi tradotto in Di Martino, Lo Stato federale unitario, in Di Martino - Repetto, L'unità della costituzione. Scritti scelti di Konrad Hesse, Napoli, 2014, pp. 273 – 311) per descrivere la peculiarità del federalismo tedesco negli anni sessanta.

[17] Così come la nozione di Staatenverbund, l’idea di signoria sui trattati (Herren der Vertrag) è stata sviluppata dalla giurisprudenza costituzionale tedesca nelle decisioni prese in considerazione nella nota 7 di questo lavoro.

[18] È quanto sottolinea Caruso, Vincoli di bilancio e dinamica federale europea: itinerari di una comparazione, in www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2015/07/caruso.pdf.

[19] In questo senso, sembra sufficiente segnalare come in Pernice, The Treaty of Lisbon: Multilevel Constitutionalism in Action, in Columbia Journal of European Law, 2009, 3, pp. 349 – 408, l’inventore della fortunata formula del costituzionalismo multilivello la continui a utilizzare anche in riferimento alle ultime modifiche dei trattati europei.

[20] Così, l’articolo 3 del Trattato sull’Unione europea.

[21] La clausola sul divieto di finanziamento è prevista dall’articolo 125 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

[22] Si veda il Protocollo n. 12 allegato al Trattato di Lisbona.

[23] Si veda ancora Caruso, op. cit..

[24] Così, l’articolo 119 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

[25] Così, l’articolo 120 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

[26] Così, l’articolo 119 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

[27] È questa l’espressione di Caruso, op. cit..

[28] Il processo di accentramento prodotto dalle nuove regole sulla governance economica europea è descritto in Bilancia, La nuova governance dell'Eurozona e i “riflessi” sugli ordinamenti nazionali, in http://www.federalismi.it/nv14/articolodocumento.cfm?Artid=21332&content=La+nuova+governance+dell%E2%80%99Eurozona+e+i+%E2%80%9Criflessi%E2%80%9D++sugli+ordinamenti+nazionali+&content_author=Paola+Bilancia.

[29] È quanto segnala Habermas, Questa Europa è in crisi, Roma-Bari, 2012, p. 43.

[30] È quanto segnala Haberle, I diritti fondamentali nelle società pluraliste e la Costituzione del pluralismo, in Luciani, La democrazia alla fine del secolo, Bari, 1995,pp.  93 – 173.

[31] Per una critica generale si veda Cantaro, Europa sovrana: la Costituzione dell’Europa tra guerra e diritti, Bari, 2003.

[32] Sembra questa la critica rivolta da Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in http://archivio.rivistaaic.it/materiali/anticipazioni/costituzionalismo_irenico/index.html.

[33] È questo il tentativo portato avanti da Weiler, op. cit., p. 535.

[34] In proposito, tra i tanti, si veda Amirante, Dalla forma stato alla forma mercato, Torino, 2008.

[35] In questo senso si veda la critica fatta da Cantaro, Europa, cit., p. 127 – 130.

[36] Per un quadro sulla bibliografia relativa a queste controverse decisioni della Corte di giustizia (C-348/05, Viking e C-341/05, Laval) si rinvia a Vecchio, Dopo Viking, Laval e Rüffert: verso una nuova composizione tra libertà economiche europee e diritti sociali fondamentali?, in https://www.google.it/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwiBo9zw2IHKAhUHOxQKHap9Bm8QFggqMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.europeanrights.eu%2Fpublic%2Fcommenti%2FVECCHIO_Dopo_Viking_Laval_e_Ruffert1.doc&usg=AFQjCNEZcUH5xGgskIhlxjcHvw_hHAl1wQ&sig2=ALC0kCKl0XO19SALP5LU5g.

[37] Per maggiori dettagli sulle vicende dell’indipendenza belga e del processo di costituzionalizzazione si veda  Angelini - Benvenuti, Belgio, in Bifulco, Ordinamenti federali comparati, Torino, 2012, pp. 37 – 41.

[38] La centralità dell’insegnamento scolastico in lingua francese è sottolineata da Gérard, Economic aspects of constitutional change: the case of Belgium, in Oxford Review of Economic Policy, 2014, 2, pp. 257 – 276.

[39] La spaccatura interna alle Fiandre tra una maggioranza di lingua fiamminga e una potente borghesia francofona (dispregiativamente chiamata Fransquillons) è sottolineata da Mancini, Surreal Federalism? the Belgian Attempt to Preserve Unity through Contradiction, in http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0029_mancini.pdf.

[40] La trasformazione di Bruxelles è messa in evidenza da Gérard,  op. cit., p. 258.

[41] Il nesso tra la trasformazione del sistema elettorale e le concessioni linguistiche è sottolineato da Gérard,  op. cit., p. 259.

[42] Riferimenti alla legislazione di fine ottocento in Mancini, op. cit..

[43] Maggiori considerazioni sulla loi d’égalité in Angelini - Benvenuti, op. cit., p. 43.

[44] Sono queste le espressioni utilizzate ivi, p. 44.

[45] È quanto sottolinea Mancini, op. cit..

[46] Questa l’espressione utilizzata da Angelini - Benvenuti, op. cit., p. 45.

[47] Maggiori dettagli sulla cosiddetta question royale, ivi, p. 46.

[48] Il paragone tra l’economia vallona del tempo e la coeva economia inglese è ripreso da Gérard,  op. cit., p. 260.

[49] È quanto ricorda Angelini - Benvenuti, op. cit., p. 47.

[50] Per alcuni dati comparativi sulla crescita economica delle due regioni alla fine della seconda guerra mondiale si veda Gérard,  op. cit., p. 260.

[51] Sulle lois Gilson si veda anche quanto segnala Angelini - Benvenuti, op. cit., pp. 47 – 48.

[52] Per maggiori ragguagli sulla questione del distretto elettorale e del distretto giudiziario di Bruxelles Hal Vilvorde si veda ivi.

[53] La trasformazione avvenuta con questo passaggio è sottolineato da Mancini, op. cit..

[54] Per un quadro sulla evoluzione del sistema dei partiti in Belgio si rinvia a Angelini - Benvenuti, op. cit., pp. 91 – 98.

[55] In questo senso, Leroy, Il federalismo belga, in D’Atena, I cantieri del federalismo in Europa, Milano, 2008, pp. 57 – 70, spiega il federalismo belga come la sovrapposizione di due distinte organizzazioni federaliste.

[56] La “combinazione tra concezione ‘territoriale’ e concezione ‘personale’ di federalismo” è ricordata da Di Plinio, L’esperienza belga di federalizzazione nell’ottica del sistema della finanza pubblica, in Ferrari, Federalismo, sistema fiscale, autonomie. Modelli giuridici comparati, Roma, 2010, pp. 167 – 221.

[57] È quanto ricorda Angelini - Benvenuti, op. cit., p. 415.

[58] Per maggiori dettagli sulle riforme si veda S. Mancini, op. cit..

[59] Per quanto riguarda il fallimento degli accordi adottati in questa fase si rinvia a Angelini - Benvenuti, op. cit., pp. 53 – 54.

[60] L’espressione utilizzata è di Leroy, op. cit., p. 63.

[61] Mancini, op. cit. sottolinea il nesso che lega il principio della parità linguistica e la delicata funzione arbitrale svolta dalla Corte.

[62] Come si evince da Angelini -.Benvenuti, op. cit., p. 415, mentre la ripartizione delle risorse per le comunità è individuata sulla base del ‘territorio’ delle Comunità (55% ai fiamminghi e 45% ai francofoni), solo un terzo del finanziamento delle Regioni è ispirato da logiche di concorrenza tra gli enti (essendo ripartito sulla base del reddito prodotto) e i due terzi sono invece parametrati ad indicatori oggettivi come dimensioni del territorio e popolazione.

[63] Secondo quanto giustamente osserva ivi, p. 187, con la scelta della fusione delle istituzioni di una sola parte del paese si introduce un “primo germe di asimmetria”.

[64] Per maggiori dettagli sui profili economici e finanziari della seconda riforma dello stato belga si veda Gérard,  op. cit., 263.

[65] È quanto segnala Angelini - Benvenuti, op. cit., 188.

[66] Angelini - Benvenuti, Il federalismo belga alla luce della sesta riforma dello Stato, in Le istituzioni del federalismo, 2013, 1, pp. 181 – 227, segnala la simmetria della configurazione delle istituzioni della città di Bruxelles rispetto alle istituzioni statali: mentre queste ultime sono pensate per tutelare la minoranza francese (in sede nazionale) dalla maggioranza fiamminga, le prime sono pensate per tutelare la minoranza fiamminga (in ambito regionale) dalla maggioranza francese.

[67] Per maggiori dettagli sulle regole concretamente adottate si rinvia a Angelini - Benvenuti, Belgio, cit., pp. 415 – 416.

[68] È quanto segnalato da Deschouwer, The Politics of Belgium: Governing a Divided Society, New  York, , 2012, p. 58.

[69] Secondo quanto riporta Angelini - Benvenuti, Belgio, cit., p. 415, diversamente dalle Regioni, il sistema di finanziamento delle Comunità, in ragione dell’assenza di competenza diretta di queste ultime sulle persone, si rivela problematico sin dalla sua prima implementazione.

[70] Per maggiori ragguagli relativi alla sospensione della clausola di residualità si rinvia a Angelini - Benvenuti, Belgio, cit., pp. 286 – 287.

[71] Sul significato della riforma del senato del 1993, Mancini, op. cit.. Tra gli interventi finalizzati alla razionalizzazione della forma di governo parlamentare, la stessa autrice, inoltre, segnala l’introduzione dell’istituto della sfiducia costruttiva.

[72] È quanto segnalato da Angelini - Benvenuti, Belgio, cit., 56 - 58 e da Gérard,  op. cit., p. 263.

[73] È quanto riferisce Cantillon, Belgian social federalism: Quo Vadis?, in www.centrumvoorsociaalbeleid.be/sites/default/files/Research_Paper_3-2013_Cantillon.pdf.

[74] Per maggiori dettagli si veda Peeters, Belgium. The Fifth Belgian State Reform (‘Lambermont’): A General Overview, in European Public Law, 2003, 9, pp. 1 – 12.

[75] Ivi, pp. 5 – 7.

[76] Ivi, pp. 10 – 12.

[77] Sul punto si veda Conti, Verso la sesta riforma dello stato in Belgio, in http://federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=21523&dpath=document&dfile=08012013120336.pdf&content=Verso+la+sesta+riforma+dello+Stato+in+Belgio+-+stati+europei+-+dottrina+-+.

[78] Il quadro completo dei vari tentativi portati avanti dal Re per cercare di ricomporre il quadro politico nazionale in Angelini - Benvenuti, Il federalismo, cit., pp. 193 – 195.

[79] Per un’analisi dei problemi relativi al rispetto delle regole che presiedono alla modifica della Costituzione si rinvia a GoossensCannoot, Belgian Federalism after the Sixth State Reform, in Perspectives on Federalism, 2015, 7, pp. 29 – 55.

[80] Per quanto riguarda la definizione degli assetti territoriali e organizzativi di Bruxelles e del suo circondario, in seguito alla sesta riforma si veda  Angelini - Benvenuti, Il federalismo, cit., pp. 199 – 211.

[81] Per maggiori dettagli sulla trasformazione del senato si rinvia a GoossensCannoot, op. cit., pp. 38 – 41.

[82] Sul potenziamento dell’autonomia finanziaria degli enti substatali si veda F. Angelini - M. Benvenuti, Il federalismo, cit., pp. 221 – 228.

[83] Sulla nuova ridefinizione delle competenze si veda GoossensCannoot, op. cit.,  pp. 44 – 46. Sulla questione del trasferimento di competenze in materia di previdenza sociale si veda Cantillon, op. cit..

[84] Mastromarino, op. cit., p. 935, sostiene a questo proposito che «l’essenza del Belgio risiede nel riconoscimento della diversità e nella ricerca della cooperazione».

[85] La capacità del Belgio di gestire pacificamente i conflitti è valorizzata da Leroy, op. cit., p. 70.

[86] Lijphart, Introduction. The Belgian example of cultural coexistence in comparative perspective, in Lijphart, Conflict and coexistence in Belgium: The dynamics of a culturally divided society, Berkley, 1981.

[87] Sul punto si rinvia alla brillante analisi di CalauwaertsReuchamps, Combining Federalism with Consociationalism: Is Belgian Consociational Federalism Digging its Own Grave?, in Ethnopolitics, 2015, 14, pp. 277 – 295.

[88] Secondo Leroy, op. cit., 70 «il principale rimprovero da fare alle istituzioni belghe è che il cittadino non capisce niente».

[89] Secondo il Rapporto richiesto dalla Commissione libe del Parlamento europeo (The impact of the crisis on fundamental rights across Member states of the EU. Country Report on Belgium) e pubblicato nel 2015, negli ultimi anni le fasce sociali più deboli hanno visto un deterioramento del diritto all’istruzione, alla salute, al lavoro e alla casa. Evidenze dello stesso genere sono evidenziate anche dal Rapporto sul Belgio elaborato nel quadro del Sustainable Governance Indicators del 2014.

[90] Per un più attento e approfondito paragone tra Belgio e Unione europea si rinvia a Swenden, Whatif anything – can the European Union learn from Belgian federalism and vice versa?, in Regional and Federal Studies, 2005, 15, pp. 187 – 204.

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