IL CONTROLLO DELLE FRONTIERE EUROPEE E IL RUOLO DI FRONTEX ALLA LUCE DELLA PROPOSTA DI REGOLAMENTO COM (2015) 671 PER LA CREAZIONE DI UNA GUARDIA COSTIERA E DI FRONTIERA EUROPEA

Vincenzo Telaro

Dottorando di ricerca presso l’Università “Kore” di Enna

 

 

ABSTRACT: Nel presente contributo, dopo aver esaminato i motivi che hanno indotto l’Unione europea a predisporre una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati, si è proceduto, in primo luogo, ad analizzare le disposizioni previste nei Trattati europei in materia e, poi, ci si è soffermati, sull’origine, la struttura e i compiti dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea (Frontex) e sul nuovo ruolo “rafforzato” che tale Agenzia assumerà in seguito all’approvazione definitiva della Proposta di Regolamento COM (2015) 671 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla Guardia costiera e di frontiera europea.

 

PAROLE CHIAVE: Frontex, frontiere, Schengen, immigrazione, responsabilità.

 

 

1.   La necessità di un controllo europeo delle frontiere

 

Da qualche tempo l’Europa è attraversata da nuovi fenomeni che l’hanno costretta ad elaborare alcune idee per la creazione di politiche comuni in tema di immigrazione. Il crescente aumento dei flussi migratori di persone provenienti da Paesi terzi, l’allargamento dell’Unione europea a nuovi Stati e la minaccia del terrorismo internazionale hanno reso necessario, infatti, un controllo più efficiente delle frontiere europee[1].

Se l’Europa, infatti, a partire dal XIX secolo fino allo scoppio della prima guerra mondiale è stata caratterizzata esclusivamente da emigrazioni di cittadini europei verso le Americhe[2], con un periodo di interruzione nel periodo tra i due conflitti mondiali[3], e poi da fenomeni migratori interni, in seguito al completamento del processo di decolonizzazione degli Stati africani e asiatici è stata attraversata, invece, da masse migratorie provenienti dalle ex colonie, ossia da Paesi terzi, a cui si affiancarono, dopo la caduta dei regimi comunisti, quelle provenienti dai Paesi dell’Est europeo[4].

L’aumento dei flussi migratori da parte dei cittadini di Paesi terzi ha causato, innanzitutto, il problema della gestione delle masse di migranti, in tema di accoglienza e protezione dei soggetti coinvolti da parte degli Stati membri europei maggiormente colpiti dal fenomeno.

Il crollo dei regimi comunisti dell’Europa dell’Est, inoltre, ha comportato, oltre ad un notevole aumento dei flussi migratori, l’eliminazione del principale ostacolo per l’adesione di tali Stati all’Unione europea, ossia l’abbandono di un’economia pianificata a favore di un’economia di mercato. In particolare, nel 2004 otto Paesi dell’ex blocco sovietico (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria) insieme a Cipro e Malta hanno fatto il loro ingresso nell’Unione europea, a cui si aggiungeranno nel 2007 Romania e Bulgaria e nel 2013 la Croazia[5]. Tale allargamento ha causato l’estensione dei confini esterni dell’Unione e, di conseguenza, minori possibilità di controllo da parte dell’Europa delle sue frontiere[6].

L’avanzare della minaccia del terrorismo internazionale, infine, ha fatto crescere la preoccupazione che tra le masse migratorie potessero esserci soggetti operanti in tale ambito, con conseguente pericolo per la sicurezza dei Paesi dell’Unione.

L’aumento del fenomeno migratorio e il problema di gestione delle masse, l’allargamento dell’Unione europea con la relativa estensione della sua frontiera esterna e la minaccia del terrorismo internazionale, hanno reso così necessario, in un’ottica di «securitizzazione»[7], nell’ambito delle politiche dell’Unione, l’inizio di una gestione europea del fenomeno, attraverso una maggiore cooperazione tra gli Stati membri, soprattutto, nel controllo delle frontiere esterne.

Negli anni un ruolo importante in tale settore, come già detto, ha assunto l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea-Frontex; l’Agenzia, però, fino ad oggi non ha agito in modo autonomo dai singoli Paesi membri dell’Unione europea, ma come organo di supporto degli Stati. Fin dalla sua creazione sono state elaborate numerose proposte per renderla maggiormente autonoma, ma la riluttanza degli Stati ad abbandonare completamente il proprio potere di controllo, ha fatto sì che tali iniziative non trovassero seguito. Tuttavia, in seguito alle tragiche stragi di immigrati clandestini nel Mediterraneo, a partire dagli eventi di Lampedusa del 3 ottobre 2013, ai recenti fenomeni terroristici che hanno colpito l’Europa e al dilagare della minaccia proveniente dal nuovo Stato Islamico, è stata presentata una nuova proposta in tal senso.

Ci si riferisce alla Proposta di Regolamento COM (2015) 671 final del 15 dicembre 2015[8], che sarà analizzata nel presente lavoro, al fine di evidenziare le modifiche al precedente sistema e i possibili sviluppi che potrebbero caratterizzare il controllo delle frontiere esterne dell’Unione europea in seguito all’approvazione definitiva del provvedimento. In particolare, il testo prevede il rafforzamento del ruolo di Frontex e addirittura la creazione di una Guardia costiera e di frontiera europea ed è possibile ritenere che, alla luce dell’attuale situazione europea, tale Proposta trovi buone possibilità affinché si traduca in diritto vigente.

 

2.  La disciplina delle frontiere esterne nei Trattati europei

 

Prima di procedere alla disamina della disciplina del controllo delle frontiere nei Trattati europei, appare opportuno chiarire brevemente cosa s’intende per «frontiera esterna europea». A tal proposito occorre avvertire che «la “frontiera esterna dell’Unione europea” è costituita dalla fictio iuris della “sommatoria” delle frontiere esterne nazionali terrestri, marittime o aeree (aeroporti); […] tale definizione si applica […] agli Stati membri e associati dell’Area Schengen[9]. […] Il concetto di “frontiera” resta peraltro distinto da quello di “confine” che segna la delimitazione della sfera di applicazione della sovranità territoriale nel diritto internazionale»[10]. In altri termini per frontiera esterna dell’Unione si intende il confine esterno dello spazio interno dell’Area Schengen e non, dunque, tutti i confini nazionali, ma solo quelli che interessano la linea esterna di tale Area[11].

Passando all’esame relativo alla disciplina del controllo delle frontiere nei Trattati europei, occorre innanzitutto affermare che tale materia è stata menzionata per la prima volta in ambito europeo nel Trattato di Maastricht del 1992.  In tale Trattato la disciplina delle frontiere esterne era, tuttavia, ancora rimessa essenzialmente al dominio degli Stati, poiché menzionata nel Titolo VI del Trattato, concernente le «Disposizione relative alla Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari interni»[12], ossia nel Terzo pilastro dell’Unione europea, con conseguente applicazione del c.d. «metodo intergovernativo». In particolare, ai sensi dell’art. K.1, par. 1, n. 2, «le norme che disciplinano l’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte delle persone e l’espletamento dei relativi controlli» dovevano essere considerate dagli Stati di interesse comune; in tale articolo, dunque, la disciplina delle frontiere esterne rientrava tra le materie a cui l’Unione europea iniziava ad interessarsi, se pur rimanendo essenzialmente in mano agli Stati, i quali però non potevano più agire in modo del tutto discrezionale, ma dovevano considerare «l’interesse comune», al fine di realizzare «una stretta cooperazione nel settore della Giustizia e degli Affari interni», soprattutto con riferimento al raggiungimento dell’obiettivo della libera circolazione delle persone.

Con il successivo Trattato di Amsterdam del 1999 è avvenuta la comunitarizzazione della materia, con il passaggio dal Terzo al Primo pilastro, ed è stata inserita nel Titolo IV, Parte Terza, del TCE, rubricato «Visto, Asilo e Immigrazione e altre politiche connesse con la Libera circolazione delle persone» in funzione della realizzazione di uno «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia»[13]. Delle frontiere esterne, nello specifico, se ne occupavano gli artt. 61, lett. a) e 62, par. 2, in cui era prevista l’adozione, da parte del Consiglio, di misure volte a definire norme e procedure a cui gli Stati avrebbero dovuto attenersi nell’effettuare i controlli alle frontiere e regole comuni in materia di visti e soggiorno di cittadini proveniente da Paesi terzi.

In occasione della stipula del Trattato di Amsterdam è stato comunitarizzato, inoltre, il sistema Schengen volto alla graduale eliminazione del controllo alle frontiere, alla creazione di una frontiera unica e all’introduzione di alcune norme comuni in tema di visti e asilo; sistema nato con l’Accordo di Schengen del 1985 e la successiva Convenzione di Dublino del 1990 al di fuori dell’ambito comunitario[14], divenuto poi tipico esempio di cooperazione rafforzata e che è stato poi recepito dall’Unione europea per effetto del Protocollo n. 2 allegato al Trattato del ’99, sostituito dal Protocollo n. 19 sull’acquis Schengen allegato al Trattato di Lisbona.

Attualmente, nel Trattato di Lisbona del 2009, la disciplina delle frontiere è prevista al Titolo V, Parte Terza, del TFUE, nel Capo relativo alle politiche in tema di visti, asilo e immigrazione, è volta alla creazione di un «sistema integrato di gestione delle frontiere esterne», così come previsto dall’art. 77, par. 1, lett. c), TFUE ed è finalizzata, così come nel precedente Trattato di Amsterdam, alla creazione di uno «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia».

Dopo la breve disamina della regolamentazione delle frontiere esterne dell’Unione europea nei Trattati, appare opportuno, per ben comprendere le successive considerazioni che si vedranno con riguardo alla Proposta di riforma di Frontex, organo oggetto del nostro studio, evidenziare alcune criticità di tale disciplina.

Dalla lettura dei Trattati, innanzitutto, è possibile notare che l’Europa, preso atto del fatto che ad una libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione debba necessariamente corrispondere una politica comune in tema di gestione e controllo dei cittadini provenienti dai Paesi terzi, soprattutto alla luce dell’aumento del fenomeno migratorio, all’avanzata del terrorismo internazionale e all’allargamento dell’Unione europea, in pochi anni è passata da una totale assenza di disciplina delle frontiere esterne all’avvio di una regolamentazione di tale settore. Si sottolinea, tuttavia, la “timidezza” europea nell’intervenire sul punto, considerato che ancorché la materia sia stata avviata verso un processo di comunitarizzazione, la politica delle frontiere nella prassi si sviluppa pur sempre in un’ottica di coordinamento dell’azione statale, secondo le direttrici europee, e non come una politica europea tout court.

Un ulteriore punto critico, infine, è possibile ravvisarlo nella circostanza che la regolamentazione del controllo delle frontiere è inserita nel quadro delle politiche connesse contemporaneamente sia all’asilo sia all’immigrazione, generando confusione tra richiedenti asilo ed immigrati, che, invece, sarebbe stato opportuno evitare, per tutelare meglio due situazioni profondamente differenti, disciplinando la materia in due parti diverse dei Trattati[15].

Tenendo a mente tali criticità sarà possibile, dunque, procedere all’esame dell’origine, struttura e compiti di Frontex nel contesto attuale e discutere delle possibili proposte di riforma, con particolare riferimento alla creazione di una Guardia costiera e di frontiera europea.

 

3.  Frontex: origine, struttura e compiti

 

Durante il Consiglio europeo di Laeken del 2001, è stato conferito mandato per la verifica della fattibilità di un controllo europeo delle frontiere. L’anno successivo il Consiglio europeo, con un approccio intergovernativo, ha proceduto, di conseguenza, alla creazione di una rete composta da esperti nazionali. La cooperazione è stata poi intensificata con l’avvio di operazioni congiunte e progetti pilota. Il tutto è stato posto sotto coordinamento per un breve periodo (luglio 2002- marzo 2003) di un organo comune di esperti denominato Shifa+[16].

Si è giunti, però, alla nascita di un’Agenzia europea di coordinamento per il controllo delle frontiere soltanto con la creazione di Frontex, istituito con il Regolamento (CE) n. 2007/2004[17] del Consiglio, poi modificato dai Regolamenti (CE) n. 863/2007[18], n. 1168/2001[19] e n. 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio[20].

Il Regolamento istitutivo di Frontex, rappresenta uno sviluppo dell’acquis di Schengen; in tale provvedimento è affermato che l’Agenzia ha personalità giuridica, è indipendente per quanto concerne le scelte tecniche, può acquistare beni mobili e immobili ed ha la capacità di stare in giudizio. La sede centrale è a Varsavia (Polonia), sede decisa, ai sensi dell’art. 15, ultimo paragrafo, del Regolamento istitutivo, dal Consiglio all’unanimità; tuttavia il Consiglio di amministrazione, in base al successivo art. 16, può valutare «la necessità di reparti specializzati negli Stati membri […] previo consenso degli Stati stessi» al fine di sviluppare «le migliori pratiche per quanto riguarda i tipi particolari di frontiere esterne di cui sono responsabili».

 Per quanto concerne la struttura di Frontex, occorre innanzitutto dire che l’Agenzia è formata da Consiglio di amministrazione e da un Direttore esecutivo, a cui si aggiunge un Forum consultivo per assistere i due organi in materia di diritti fondamentali e un Responsabile dei diritti fondamentali. Accanto tali organi, vi è, ovviamente, l’intero personale dell’Agenzia a cui si applica, ai sensi dell’art. 17, par. 1, del Regolamento n. 2007/2004 «lo statuto dei funzionari delle Comunità europee, il regime applicabile agli altri agenti della Comunità europee e le norme adottate congiuntamente dalle istituzioni della Comunità europee per l’applicazione di detti statuto e regime».

In particolare, il Consiglio di amministrazione è composto da un rappresentante di ciascun Stato membro e da due rappresentanti della Commissione[21], nominati, con mandato rinnovabile, rispettivamente dai singoli Stati e dalla Commissione, in base al loro grado di esperienza nel settore della gestione delle frontiere[22]. Il Consiglio di amministrazione elegge un Presidente e un Vicepresidente, i quali durano in carica due anni, il mandato può essere rinnovato per un secondo termine, tuttavia il mandato scade nel momento in cui cessa la loro appartenenza all’organo.

Si riunisce almeno due volte l’anno e ogni qualvolta il Presidente ne faccia istanza o quando vi sia una richiesta proveniente da almeno un terzo dei suoi membri; a tali riunioni possono partecipare, su invito dell’organo, qualsiasi persona il cui parere possa risultare interessante con riferimento all’ordine del giorno da trattare in una specifica riunione. I membri, inoltre, possono farsi assistere da consulenti o esperti.

Ogni membro dispone di un solo voto e, salvo modalità di voto particolareggiate stabilite da un regolamento interno all’organo, le decisioni sono prese a maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto.

I poteri del Consiglio di amministrazione sono indicati principalmente all’art. 20 del Regolamento istitutivo, a cui vanno aggiungersi le previsioni di informazione e decisione che investono tale organo sancite in altre disposizioni sparse nel testo normativo. Soffermandoci sull’articolo 21, rientra nei poteri del Consiglio di amministrazione l’adozione annuale di una relazione generale sull’attività dell’Agenzia relativa all’anno precedente, che viene trasmessa al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione, al Comitato economico e sociale e alla Corte dei conti dell’Unione europea entro il 15 giugno di ogni anno. Adotta, inoltre, il programma di lavoro dell’Agenzia per l’anno successivo, elabora procedure relative alle decisioni dei compiti in capo al Direttore esecutivo, lo nomina ed esercita autorità disciplinare, che può sfociare nell’esercizio del potere di revoca, nei confronti di quest’ultimo e può consigliarlo, altresì, su qualsiasi questione legata allo sviluppo delle frontiere esterne. Svolge, infine, funzioni che riguardano il bilancio, adotta la politica relativa al personale dell’Agenzia ed ha il potere di adottare un proprio regolamento interno.

Nei suoi compiti può essere assistito da un comitato esecutivo, nominato dal Consiglio stesso. In particolare, per la preparazione di decisioni e attività urgenti o che presentano carattere provvisorio[23].

Per quanto concerne, invece, il Direttore esecutivo, come già detto, questo è nominato dal Consiglio di amministrazione, per un periodo di cinque anni, prorogabile per un tempo non superiore al medesimo periodo, sulla base di un elenco proposto dalla Commissione di personalità che si sono distinte in materia amministrativa e gestionale e con comprovata esperienza nella gestione delle frontiere. Il Consiglio di amministrazione nomina il Direttore esecutivo a maggioranza dei due terzi dei membri aventi diritto al voto; con la stessa procedura nomina un Vicedirettore esecutivo, scelto su proposta del Direttore, che ne farà le veci in caso di assenza o impossibilità di esercizio delle funzioni dello stesso.

Ai sensi dell’art. 26, par. 1, del Regolamento istitutivo, il Direttore ha poteri di direzione dell’Agenzia e la rappresenta, nell’espletamento delle sue funzioni è un organo «completamente indipendente» che «non sollecita né accetta istruzioni da alcun governo o altro organismo»; tuttavia, tale indipendenza è totalmente smentita subito dopo e in particolare nelle previsioni in cui sono «fatte salve le competenze […] della Commissione, del Consiglio di amministrazione e del Comitato esecutivo»[24], in cui è previsto che egli «risponde delle sue attività al Consiglio di amministrazione»[25] e che tale organo ha potere di nomina, revoca ed esercizio dell’autorità disciplinare nei confronti del direttore[26].

Il Direttore esecutivo prepara e attua le decisioni, i programmi e le attività adottate dal Consiglio di amministrazione dell’Agenzia, prende tutte le iniziative e decisioni in materia amministrativa e prepara ogni anno una relazione di attività che sottopone al Consiglio di amministrazione.

Come abbiamo già detto, al Consiglio di amministrazione e al Direttore esecutivo, si aggiunge un Forum consultivo, con funzione di assistenza in materia di monitoraggio e rispetto dei diritti fondamentali. Tale Forum è previsto dall’art. 26 bis del Regolamento istitutivo e la sua composizione e i suoi metodi di lavoro e di trasmissione di informazione allo stesso sono stabiliti dal Consiglio di amministrazione. Occorre avvertire, inoltre, che sempre in materia di diritti fondamentali, il Consiglio designa un Responsabile esperto in tale settore, che è indipendente e riferisce sulla propria attività di monitoraggio al Consiglio di amministrazione e al Forum consultivo.

L’attività dell’Agenzia è volta al maggiore coordinamento della cooperazione operativa tra gli Stati membri nel settore della gestione delle frontiere esterne; il controllo e la gestione delle frontiere, tuttavia, ricade sotto la responsabilità degli Stati, l’Agenzia, infatti, ha soltanto il compito di semplificare l’attività di quest’ultimi nell’applicazione delle misure europee di settore e di promuovere la solidarietà tra tutti i Paesi partecipati nella gestione condivisa delle frontiere esterne, al fine di coinvolgerli nelle operazioni di gestione, indipendentemente dalla loro posizione geografica. In altri termini il compito precipuo dell’Agenzia è quello di promuovere il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra i Paesi membri, attualmente previsto dall’art. 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, al fine di meglio gestire il controllo degli Stati situati su una parte della frontiera esterna dell’Unione europea in maniera condivisa con l’ausilio di tutti gli altri[27].

L’Agenzia al fine di assolvere ai propri compiti svolge analisi dei rischi, generali o mirate ad una specifica situazione, che sottopone al Consiglio e alla Commissione e presenta al Consiglio di amministrazione, al fine di verificare la capacità degli Stati di far fronte a problemi imminenti, minacce e pressioni presente e future nel gestire le frontiere esterne, contribuisce, inoltre, agli sviluppi della ricerca pertinenti il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne, nonché allo sviluppo di un sistema di sorveglianza di frontiera e di un ambiente comune di condivisione delle informazioni[28] e può, altresì, acquistare o comunque stipulare contratti di locazione finanziaria attrezzature tecniche da utilizzare durante le attività, coordinate da Frontex, di gestione delle frontiere.

Il maggior ruolo, tuttavia, l’Agenzia lo assume nel momento in cui contribuisce alla istituzione ed invio di Squadre europee di guardie di frontiera da impiegare durante le operazioni congiunte, progetti pilota o interventi rapidi che si svolgono in uno Stato ospitante al fine di meglio gestire la propria frontiera esterna. In particolare, le Squadre europee di guardie di frontiera, sono formate attraverso dei contingenti nazionali messi a disposizione dai singoli Paesi, sulla base dei profili e del numero di membri richiesto da un atto adottato dal Consiglio di amministrazione secondo l’ordinaria procedura di votazione, così da promuovere il contatto tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne. Il contributo di ciascuno è stabilito sulla base di negoziati e accordi annuali, e gli Stati mantengono la propria autonomia nel selezionare il personale e nel stabilire la durata del loro impiego. L’Agenzia contribuisce, altresì, alla composizione delle Squadre europee di guardia di frontiera partecipando alla loro formazione e inviando propri esperti nazionali in materia di gestione delle frontiere.

Tali Squadre sono impiegate in operazioni congiunte, progetti pilota o interventi rapidi, quest’ultimi previsti a partire dal Regolamento n. 863/2007.

In particolare, per quanto concerne le operazioni congiunte e i progetti pilota, queste sono valutate e approvate dall’Agenzia, su proposta degli Stati o di propria iniziativa, purché di comune accordo con i Paesi membri ospitanti. All’approvazione dovrebbe precedere un’attenta analisi dei rischi[29]. L’Agenzia porrà fine all’operazione congiunta e al progetto pilota nel caso in cui non sussistano più le condizioni per tale attività, dopo averne informato lo Stato o su richiesta dei Paesi che vi partecipano[30]. I risultati delle operazioni congiunte e dei progetti pilota dovranno essere trasmesse al Consiglio di amministrazione entro 60 giorni dal momento in cui sono terminate le attività[31].

Gli aspetti organizzativi delle operazioni sono stabiliti dal Direttore esecutivo concordati con lo Stato ospitante e con la consultazione degli altri Paesi membri, attraverso la redazione di un piano operativo in cui deve essere previsto, ai sensi dell’art. 3 bis del Regolamento istitutivo, il modus operandi, la durata stimata, l’area geografica interessata, le disposizioni in ordine al comando, al controllo delle Squadre e le attrezzature tecniche da adoperare oltre ad altre dettagliate indicazioni inerenti il resto degli aspetti logistici delle attività.

È lo Stato ospitante che fornisce le istruzioni alle Squadre, ancorché i singoli membri rimangono soggetti alle misure disciplinare dello Stato a cui appartengono; tuttavia, l’Agenzia, tramite un agente di coordinamento, il quale è nominato al fine di favorire il contatto tra Paese ospitante e quelli partecipanti nella singola attività, può comunicare i suoi pareri sulle istruzioni dettate dallo Stato membro ospitante, il quale è tenuto a tenerne conto[32].

Per quanto concerne, invece, gli interventi rapidi questi avvengono in situazioni di particolari situazioni emergenziali di un singolo Stato in caso di afflusso massiccio di cittadini provenienti da Paesi terzi; in particolare, lo Stato interessato dall’emergenza comunica la richiesta di invio di guardie di frontiera all’Agenzia e il numero di profili necessari per l’intervento, il Direttore esecutivo informa immediatamente il Consiglio di amministrazione della domanda e decide in merito alla domanda entro cinque giorni lavorativi dalla stessa, elabora un piano operativo entro i successivi cinque giorni e gli Stati, sempre entro cinque giorni dall’approvazione del piano, inviano i propri contingenti nazionali che formeranno le Squadre.

Tali interventi, dunque, sono state creati al fine di far fronte in tempi rapidi (massimo 15 giorni complessivi) a situazioni di particolare emergenza che colpiscono i Paesi membri e in cui non è possibile attendere le normali procedure per l’invio delle Squadre europee di guardie di frontiera.

Gli agenti distaccati nello Stato ospitante dai singoli membri chiamati a formare le Squadre indossano l’uniforme del Paese di provenienza, ancorché portano con sé un bracciale blu con il distintivo dell’Unione europea, al fine di identificarli come partecipanti alle operazioni e possono portare le proprie armi di ordinanza, munizioni ed equipaggiamento, salvo che il membro ospitante non lo impedisca, ma a condizione che la legislazione di detto Stato applichi il medesimo divieto alle proprie guardie di frontiera. Possono ricorrere all’uso della forza soltanto con il consenso del Paese ospitante, salvo i casi di legittima difesa.

Il membro ospitante sarà responsabile civile dei danni arrecati dagli agenti distaccati nell’esercizio delle loro funzioni, tuttavia, se questi sono dovuti a negligenza grave o sono stati commessi con dolo, può rivalersi nei confronti dello Stato di origine ed eventuali controversie in merito saranno risolte dalla Corte di giustizia dell’Unione europea[33].

Per quanto riguarda, invece, la responsabilità penale gli agenti distaccati sono assimilati agli agenti del membro ospitante per i reati che potrebbero commettere o di cui potrebbero essere vittime[34], ma l’eventuale attività disciplinare, potrà essere esercitata, come già detto, soltanto dal Paesi di origine, e ciò in virtù anche dell’immunità di diritto internazionale stabilita per gli organi degli Stati stranieri nell’esercizio delle loro funzioni.

Oltre a tali funzioni, l’Agenzia agevola la cooperazione operativa anche con Paesi terzi, al fine di promuovere le norme europee in materia di gestione delle frontiere; a tal fine può inviare suoi funzionari di collegamento che hanno il compito di instaurare e mantenere i contatti con le autorità competenti dei Paesi terzi per combattere l’immigrazione clandestina e il rimpatrio degli immigrati irregolari[35].

Dalla disamina della disciplina prevista nel Regolamento istitutivo di Frontex, è possibile notare, dunque, che l’Unione europea, lungi dal creare un organo europeo autonomo nella gestione delle frontiere esterne dell’Area Schengen, ha preferito mantenere il controllo dei Paesi membri, se pur in un’ottica di cooperazione tra loro e in applicazione del principio di solidarietà ed equa ripartizione ex art. 80 del TFUE.

Il dominio degli Stati nella gestione delle frontiere è evidenziato in vari punti del Regolamento, ad esempio, all’art. 3, par. 1, laddove è previsto che l’Agenzia può avviare operazioni congiunte e progetti pilota, ma a condizione che vi sia l’accordo con il membro ospitante, all’art. 3 bis, in cui è previsto che il Direttore esecutivo stabilisce il piano operativo delle operazioni congiunte e dei progetti pilota, previo accordo con il Paese ospitante e dopo aver consultato gli altri Stati, all’art.3 ter, par. 2, che dispone l’autonomia dei singoli membri nel selezionare il personale da inviare nelle Squadre europee di guardie di frontiere e nel stabilire la loro durata d’impiego o si pensi all’art. 3 quater in cui è sancito che le istruzione a tali Squadre sono dettate direttamente dallo Stato ospitante e non direttamente dall’Agenzia.

A tal ultimo proposito si noti, inoltre, che ancorché sia il Paese ospitante a fornire le istruzioni, i componenti delle Squadre rimangono pur sempre sottoposti alle rispettive misure disciplinari dei rispettivi Paesi membri di origine e ciò a dimostrazione i singoli contingenti nazionali inviati dagli Stati a formare le Squadre europee di guardie di frontiera, rimangono pur sempre corpi distinti e non fanno parte di unico Corpo europeo di guardia costiera espressione di Frontex.

Il forte potere statuale è dimostrato anche dagli importanti poteri riconosciuti al Consiglio di amministrazione e dalla sua composizione, formato essenzialmente da rappresentati degli Stati e da due soli membri della Commissione europea, che lungi dal rappresentare un organo indipendente dell’Unione europea, altro non è che un consesso di funzionari nominati dai Paesi membri e, dunque, organo dalla dubbia indipendenza.

Osservazioni di tal genere devono essere fatte anche con riferimento alla figura del Direttore esecutivo, che ancorché è definito, come abbiamo già visto, un organo indipendente, questo è sottoposto penetranti intrusione nelle sue attività da altri organi, soprattutto da parte del Consiglio di amministrazione; il ruolo del Direttore esecutivo, infatti, risulta un ruolo meramente amministrativo e le decisioni da esso assunte diretta espressione degli Stati.

Sarebbe stato auspicabile, dunque, essendo ormai il problema dell’immigrazione un problema europeo, considerato che la creazione di un'unica frontiera esterna con la conseguente eliminazione delle frontiere interne dei singoli Stati, ha comportato una singola area laddove i cittadini provenienti dai Paesi terzi, una volta travalicata la frontiera esterna, possono circolare liberamente, dotare di maggiori poteri Frontex, riconoscendo magari un ruolo di direzione indipendente al Direttore esecutivo, e di non rilegare ai singoli membri ospitanti interessati il controllo delle operazioni, soltanto in ragione della loro posizione geografica e perché in quel dato momento presentano una situazione di emergenza alla proprie frontiere.

Si è visto, inoltre, che Frontex ha un ruolo in materia di rispetto e monitoraggio dei diritti fondamentali e a tal fine è assistito da un apposito Forum consultivo[36]. Considerazioni a carattere critico devono essere fatte anche a questo proposito;  non appare chiaro, infatti, come debba avvenire tale attività di controllo e assistenza in materia di diritti fondamentali da parte degli organi preposti, il tutto è rimesso alla discrezionale volontà dei Paesi membri, i quali, nell’eseguire tale attività di monitoraggio, dovrebbero attenersi genericamente, stando almeno alle disposizioni di principio dettate nei considerando preliminari al testo, nonché nell’art. 1, comma 2, all’6, par. 2, del Trattato sull’Unione europea nella versione consolidata al Trattato di Lisbona e contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché alle disposizioni internazionali dettate in materia di diritti fondamentali, senza che però il Regolamento specifichi in modo concreto gli strumenti di monitoraggio, i poteri e limiti dell’assistenza del Forum consultivo, né le misure da adottare allorquando si verifichi una lesione dei diritti fondamentali nelle attività coordinate dall’Agenzia. Stante, infatti, un’assenza di rimedi a tutela dei diritti fondamentali all’interno dell’Unione europea, gli unici rimedi rimasti a tutela dei soggetti lesi da Frontex, sono quelli offerti dallo Stato ospitante, ossia lo Stato in cui tale lesione si è verificata o quelli predisposti nell’ambito della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[37].

Tutto ciò dimostra, che ancorché l’avvenuta comunitarizzazione della materia, prevalgono ancora gli aspetti intergovernativi, anziché quelli sovranazionali, in cui tutto è rimesso alla volontà e alla direzione degli Stati, senza alcun intervento o potere decisionale dell’Unione europea[38].

 

4.      Il ruolo di Frontex alla luce della Proposta di Regolamento COM (2015) 671 per la creazione di una Guardia costiera e di frontiera europea

 

La Proposta di Regolamento COM (2015) 671, riguardo la quale il Consiglio dovrebbe adottare la propria posizione, in base ai piani prestabiliti , entro giugno 2016[39], prevede il riconoscimento di maggiori poteri in capo a Frontex, che, tra l’altro, da Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, diverrà, con l’approvazione di tale proposta, Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera, cambio di denominazione dovuto, come riportato nella stessa relazione allegata alla Proposta, al fine di «riflettere i cambiamenti delle competenze di Frontex»[40].

La Proposta de qua abroga il Regolamento istitutivo di Frontex e prevede numerose novità che vanno ad incidere, come già detto, sul rafforzamento dei poteri dell’Agenzia. In particolare, il testo della Proposta è suddiviso in quattro Capi; il Capo I riguarda la «Guardia costiera e di frontiera europea», il Capo II concerne, invece, l’«Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera» e, infine, i Capi III e IV, dettato rispettivamente le «Disposizioni generali» e le «Disposizioni finali».

Esaminando il Capo I, occorre dire che la Proposta prevede la creazione di una Guardia costiera e di frontiera europea, che sarà formata, ai sensi dell’art. 3, dall’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e dalle autorità nazionali degli Stati membri, comprese le Guardie costiere, nella misura in cui svolgono compiti di controllo di frontiera[41].

Per quanto riguarda i compiti di tale Guardia costiera e di frontiera europea, occorre avvertire che essa, ai sensi dell’art. 2, par. 2, «definisce una strategia operativa e tecnica per la gestione europea integrata delle frontiere. […] promuove e garantisce l’attuazione della gestione europea integrata delle frontiere in tutti gli Stati membri»; a loro volta, ai sensi dell’art. 2, par. 3, le autorità nazionali degli Stati membri devono definire le proprie strategie nazionali per la gestione integrata delle frontiere che devono essere «coerenti con la strategia di cui al par. 2».

Nel Capo I, all’art. 3, è pure fornita la nozione di «gestione europea integrata delle frontiere»; in tale articolo è affermato che essa consiste nel controllo di frontiera, comprese le misure adottate per la prevenzione e individuazione dell’attività transfrontaliera, nell’analisi dei rischi e delle minacce che possono pregiudicare il funzionamento o la sicurezza delle frontiere esterne, nella cooperazione tra autorità nazionali e Istituzioni o Agenzie dell’Unione europea, al fine dello scambio di informazioni relativo alle frontiere, nella cooperazione con i Paesi terzi per combattere l’immigrazione irregolare, nella cooperazione per il rimpatrio di cittadini irregolari provenienti da Paesi terzi, nell’uso di tecnologie avanzate, compresi sistemi d’informazione su larga scala e in un meccanismo di controllo per la verifica di qualità relativa alla gestione delle frontiere.

Tale nozione ricomprende, dunque, tutte gli aspetti concernenti la gestione delle frontiere esterne europee, dal controllo ex ante al fine di prevenire l’immigrazione irregolare alla cooperazione ex post per il rimpatrio di cittadini irregolari provenienti dai Paesi terzi, il tutto gestito attraverso un sistema di scambio di informazioni e di collaborazione tra gli Stati membri e l’Unione europea.

Ulteriore compito della Guardia costiera e di frontiera europea è l’attuazione della gestione integrata delle frontiere «come responsabilità condivisa tra l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e le autorità nazionali»; in particolare l’Agenzia, in base al testo della Proposta, sarà responsabile della gestione delle frontiere laddove non siano adottate le misure correttive necessarie richieste agli Stati a seguito della loro valutazione delle vulnerabilità, che, come vedremo, è una delle novità previste nella Proposta o in caso di una pressione migratoria sproporzionata che renda inefficace il controllo delle frontiere esterne[42].

La responsabilità condivisa, dunque, è ulteriore elemento di novità nel sistema dell’Agenzia, in quanto, nel vigente sistema di Frontex, la responsabilità esclusiva ricade in capo ai Paesi membri, come abbiamo già visto, infatti, il compito di Frontex, è quello di semplificare l’attività degli Stati nella gestione delle frontiere; l’ Europa, infatti, resesi conto dell’impossibilità dei singoli Paesi di gestire le notevoli pressioni derivate dalle masse migratorie, ha preso atto nella Proposta di tale problema e ha ritenuto che i tempi fossero ormai maturi affinché, almeno con riguardo a situazioni eccezionali, si procedesse ad affermare una responsabilità condivisa nella gestione delle frontiere europee[43].

Tale previsione, tuttavia, se da un lato comporta un aiuto per gli Stati, dall’altro, soprattutto nella misura in cui permette l’esercizio di tale responsabilità allorquando «non sono adottate le necessarie misure correttive basate sulla valutazione delle vulnerabilità»[44] , provoca sicuramente in capo agli stessi la perdita della loro competenza per la gestione delle proprie frontiere esterne e questo potrebbe essere un motivo di opposizione dei Paesi membri dell’Unione europea, i quali, sulla base di pretese nazionaliste, potrebbero non essere d’accordo per l’approvazione della Proposta de qua.

Non appare chiaro, inoltre, cosa debba intendersi per pressione migratoria sproporzionata, poiché il testo non lo chiarisce; se pur vero che le parole rimandano ad una situazione eccezionale e straordinaria, ossia ad una pressione migratoria che superi di molto il volume di migranti diretti nella frontiera esterna di uno o più Stati rispetto al volume che normalmente colpisce tale frontiere, è anche vero che i termini adoperati si prestano a diverse interpretazioni discrezionali e, dunque, sarà compito degli Stati e dell’Agenzia stabilire nella specifica occasione che cosa debba intendersi e, quindi, il caso in cui debba ritenersi presente la responsabilità condivisa tra gli Stati e l’Agenzia e quello in cui, invece, tale responsabilità sia da escludersi, senza contare le situazioni in cui potrebbero sorgere dei contrasti di interpretazione tra i singoli membri e l’Agenzia e le relative conseguenze; ad esempio, lo Stato potrebbe invocare la responsabilità condivisa con l’Agenzia, poiché ritiene di essere stato soggetto ad una pressione migratoria sproporzionata e l’Agenzia, dal canto suo, potrebbe, invece, ritenere di escludere tale responsabilità, in quanto, a suo parere, la pressione subita dallo Stato rientra in una situazione non eccezionale.

Passando all’esame del Capo II, concernente l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e i compiti ad essa relativi, occorre dire che il testo normativo della Proposta, tra le novità, prevede la creazione, accanto alla tradizionale analisi dei rischi, di un sistema di monitoraggio dei flussi migratori; in particolare è previsto che il sistema di monitoraggio servirà ad elaborare un’analisi dei rischi che riguarda la gestione integrata delle frontiere esterne, con particolare riferimento alla prevenzione della criminalità transfrontaliera, il favoreggiamento dell’immigrazione irregolare, la tratta di essere umani e il terrorismo, al fine di istituire un sistema di preallarme che analizzi i flussi migratori diretti nell’Unione europea[45].

Tale sistema di monitoraggio ha, dunque, obiettivi ben più ampi rispetto l’attuale analisi dei rischi prevista nel Regolamento vigente di Frontex, laddove è affermato che l’analisi dei rischi è volta alla verifica della «capacità [degli Stati] […] di far fronte a problemi imminenti, comprese le minacce e le pressioni presenti e future alle frontiere esterne degli Stati membri»[46].

Il monitoraggio avviene tramite dei funzionari di collegamenti, ossia esperti dell’Agenzia, scelti dal Direttore esecutivo, che potranno essere inviati dall’Agenzia nei singoli Stati membri, al fine di favorire la cooperazione e dialogo tra l’Agenzia e le autorità nazionali, favorire la raccolta di informazioni, assistere gli Stati membri nella preparazione dei loro piani di emergenza, controllare le misure adottate dagli Stati in tema di gestione delle frontiere, per poi sviluppare una relazione sulla situazione dello Stato nel controllo della propria frontiera[47].

L’idea di invio di funzionari di collegamento ricalca, se pur con compiti parzialmente diversi, quella dell’invio di tali funzionari in Paesi terzi già prevista nel Regolamento vigente, ed è stata estesa nella Proposta agli Stati membri proprio al fine di rafforzare il ruolo dell’Agenzia, da mero soggetto che “coordina” a soggetto che “interviene”.

L’elaborazione delle analisi dei rischi, in base al testo Proposta, oltre ad essere sottoposta al Consiglio e alla Commissione, e i suoi risultati al Consiglio di amministrazione, come già previsto nell’attuale Regolamento vigente, dovrà essere sottoposta ad un Consiglio di vigilanza, che costituisce un’ulteriore novità della Proposta[48].

Il Consiglio di vigilanza è un nuovo organo previsto dalla Proposta, nominato da una particolare composizione del Consiglio di Amministrazione, ossia da tutti i rappresentati degli Stati membri, ma da un solo rappresentante della Commissione, composto dal Vicedirettore esecutivo, da quattro funzionari dell’Agenzia con funzioni di consulenza al Direttore esecutivo riguardo le operazioni congiunte o interventi rapidi alle frontiere, le misure che richiedono un intervento urgente e la nuova procedura di valutazione di vulnerabilità prevista nella Proposta. Tale organo risponde al Consiglio di amministrazione[49].

La procedura di valutazione di vulnerabilità è volta alla verifica di attrezzature tecniche, sistemi, capacità, risorse e piani di emergenza degli Stati relativi al controllo delle frontiere; la valutazione dovrà essere basata sulla base delle informazioni fornite dagli Stati, dai funzionari di collegamento e dal sistema di informazione sviluppato nell’ambito di Frontex[50], sulle relazioni e valutazioni delle operazioni congiunte, dei progetti piloti, degli interventi rapidi alle frontiere e dell’attività delle altre Agenzie[51].

Lo scopo della valutazione è quello di verificare la capacità di Paesi membri di affrontare problemi e minacce delle frontiere esterne; il risultato è fornito al Consiglio di vigilanza, che fornisce un parere al Direttore esecutivo sulle eventuali misure che dovranno adottare gli Stati, il quale poi assumerà una decisione su tali misure, decisione che avrà carattere vincolante. Nell’eventualità in cui lo Stato non dovesse procedere all’adozione delle misure correttive, il direttore riferisce della questione al Consiglio di amministrazione e ne informa la Commissione. A sua volta il Consiglio di amministrazione indicherà le misure che dovranno essere adottate dagli Stati e se questi ancora non si conformeranno, rischiando di compromettere lo Spazio Schengen, potrà intervenire la Commissione che potrà adottare un atto di esecuzione[52] nei confronti dello Stato membro[53]. Tale sistema, tuttavia, potrebbe comportare alcuni problemi di compatibilità con l’art. 72 del TFUE, laddove è sancito che il Titolo V «non osta all'esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell'ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna», considerato che i Paesi membri, in base a tale norma, potrebbero invocare la propria competenza esclusiva nella gestione del proprio ordine pubblico[54].

Non a caso le previsioni in merito di misure correttive sono quelle che hanno da subito suscitato la maggiore reazione degli Stati; per tali motivi nella relazione sullo stato di avanzamento dei lavori del Consiglio, del 9 marzo 2016, è affermato che «la presidenza ha presentato proposte di compromesso [….] per quanto riguarda le procedure per una situazione che richieda un'azione urgente alle frontiere esterne (articolo 18 della proposta), la presidenza propone una formulazione a suo parere equilibrata volta a evitare, o ridurre, i rischi per lo spazio Schengen, con la cooperazione di tutte le parti interessate coinvolte. Se inoltre si verificano le circostanze pertinenti di cui all'articolo 18, paragrafo 8, aggiunto, la presidenza ha proposto di consentire la reintroduzione di controlli alle frontiere interne qualora uno Stato membro non rispetti la decisione presa […] ai sensi dell’art. 18, par. 1»[55]. In tale previsione di modifica, dunque, è stata proposta, tra misure correttive che potrebbero essere adottate nei confronti degli Stati, la sospensione del sistema Schengen con il ripristino del controllo alle frontiere interne, così da evitare interventi troppo incisivi nelle competenze riconosciute ai Paesi membri,  salvaguardando, da un lato, gli interessi dell’Unione riguardo il corretto controllo delle frontiere esterne e, dall’altro, l’interesse degli Stati in merito al mantenimento del proprio ordine pubblico.

Come è possibile notare, in ordine al sistema di monitoraggio e valutazione, se pur vero che la Proposta riconosce un maggior ruolo dell’Agenzia, considerato, soprattutto, il rafforzamento dei poteri del Direttore esecutivo e il potere riconosciuto alla Commissione di adottare in extremis un atto di esecuzione, è pur vero che tale procedimento di adozione delle misure potrebbe risultare alquanto farraginoso e lungo, senza contare che accanto ai poteri dell’Agenzia, vi è ancora una forte influenza statale, sia nella previsione della nomina del Consiglio di vigilanza da parte del Consiglio di amministrazione (ossia degli Stati), per lo più con la presenza di solo uno dei due rappresentanti in seno al Consiglio stesso, sia nell’ (re)indicazione da parte del Consiglio di amministrazione delle misure correttive che devono adottare gli Stati, dopo l’inosservanza della decisione del Direttore esecutivo. Sarebbe preferibile, infatti, che alla nomina del Consiglio di vigilanza si procedesse su indicazione di della Commissione o comunque su designazione del Direttore esecutivo e che la questione relativa all’eventuale inosservanza del provvedimento concernenti le misure correttive adottato dal Direttore esecutivo, passasse direttamente alla Commissione, rendendo così più agevole e celere il procedimento e riconoscendo un ruolo più incisivo all’Agenzia.

Ulteriori novità riguardano la procedura di intervento rapido alle frontiere. A tal proposito nella Proposta è previsto che, in seguito alla richiesta dello Stato, il Direttore possa già inviare, se necessario, esperti per valutare la situazione delle frontiere esterne dello Stato richiedente, ne informerà, come nel precedente sistema, il Consiglio di amministrazione, e adotterà la relativa decisione per l’invio delle Squadre, tuttavia non più entro 5 giorni lavorativi, ma bensì 2, entro i successivi 3 giorni (contro i 5 del Regolamento vigente) sarà elaborato il piano operativo e non appena approvato i singoli Paesi invieranno nei successivi 3 giorni le guardie necessarie[56]. Le guardie, tuttavia, faranno parte di una «riserva di rapido intervento», creata dalla Proposta de qua, che è un corpo permanente posto a disposizione immediata dall’Agenzia[57], ossia del personale che possa essere inviato in situazioni di emergenza, senza che lo Stato debba individuarlo ogni qualvolta se ne presenti l’occasione. Soltanto allorquando tale Squadra di rapido intervento dovesse risultare insufficiente, l’Agenzia potrà richiedere l’integrazione di tale personale agli Stati, i quali dovranno inviare il loro personale entro 5 giorni lavorativi dall’invio della riserva[58]. Ulteriore novità in tema di intervento rapido alle frontiere, in linea con la previsione di una responsabilità condivisa nella gestione delle frontiere, è la possibilità di avviare tale attività non soltanto su richiesta di uno Stato, ma anche su iniziativa dell’Agenzia stessa[59], misura che potrà essere adottata nell’ambito delle misure correttive predisposte nei confronti dei Paesi membri[60].

Le previsioni riguardo l’intervento rapido sono da apprezzare, in primis poiché consentono di ridurre i tempi per tali interventi, che ancorché non eccessivamente lunghi nell’attuale Regolamento vigente (15 giorni complessivi), potrebbero risultare troppo lunghi in casi di assoluta emergenza, ma soprattutto vanno apprezzate dato che istituiscono delle riserve di rapido intervento, così da non attendere la messa a disposizione delle squadre dagli Stati con un’individuazione effettuata al momento della richiesta, ma di procedere subito attraverso un’individuazione ex ante, così da ridurre ulteriormente i termini di invio presso gli Stati che versano in una situazione di emergenza nella gestione della propria frontiera esterna.

Tuttavia, la previsione che permette all’Agenzia di inviare anche su propria iniziativa un intervento rapido delle frontiere, potrebbe risultare non in linea, così come abbiamo già visto riguardo le misure correttive che potrebbero essere adottare nei confronti degli Stati, con la previsione di cui all’art. 72 TFUE concernente la competenza statale in tema ordine pubblico. Pare essere in contrasto, altresì, con la concezione weberiana del monopolio dell’uso legittimo della forza, che identifica da sempre la sovranità statuale e che potrebbe essere superata da un eventuale intervento dell’Agenzia con l’invio di Squadre di intervento rapido nelle frontiere esterne dei Paesi membri, non soltanto su richiesta di quest’ultimi, ma anche su diretta iniziativa della stessa. Per tali motivi non appare azzardato ritenere che i singoli Paesi si opporranno sul punto e che la Proposta, in sede di approvazione, subirà delle modifiche in merito.

Anche con riguardo alle istruzioni delle Squadre europee di guardie costiere e di frontiere vi è l’intervento innovativo della Proposta, in quanto, fermo restando che le istruzioni sono impartite dallo Stato e che l’Agenzia, tramite il suo Agente di coordinamento, può comunicare  il proprio parere, il quale deve tenerne conto, la Proposta introduce la possibilità per l’Agenzia, allorquando le istruzioni non siano impartite in modo conforme al piano operativo, di intervenire, tramite il suo Direttore esecutivo, fino a revocare il finanziamento di un’operazione congiunta o di un intervento rapido o comunque sospenderlo o concludere tale operazione[61].

La Proposta, inoltre, prevede pure la creazione di Squadre di sostegno per la gestione della migrazione, formate da esperti di settore dell’Agenzia, per gli Stati membri che si trovino di fronte a pressioni migratorie sproporzionate, al fine di fornire un rinforzo tecnico e operativo, che può comprendere il vaglio dei cittadini di Paesi terzi che arrivano alle frontiere esterne, raccolta di informazioni dei medesimi, assistenza nelle operazioni di rimpatrio, legittimando così la presenza di Frontex nei c.d. punti di crisi (hotspot), che fino ad oggi non trovava alcuna base normativa, ancorché in via di fatto l’Agenzia eserciti da tempo funzioni in tali luoghi.[62].

Tali Squadre sono affiancate da Squadre europee di intervento per i rimpatri a cui si applicano le disposizioni previste in materia di istruzioni dettate nei confronti delle Squadre europee di guardia costiere e di frontiera[63]. Le Squadre europee di intervento per i rimpatri sono formate attraverso riserve di osservatori, scorte e di esperti costituite dall’Agenzia con risorse provenienti dagli organismi nazionali competenti che svolgono attività di rimpatrio. Le riserve sono messe a disposizioni degli Stati membri affinché gli osservatori «sorveglino la corretta attuazione delle operazioni di rimpatrio e prendano parte agli interventi di rimpatrio»[64], le scorte «scortino i rimpatriandi per loro conto e prendano parte agli interventi di rimpatrio»[65] e gli esperti assistano all’intere «operazioni di rimpatrio e […] prendano parte a interventi di rimpatrio»[66].

Le Squadre possono essere inviate negli Stati nel caso in cui questi incontrino pesanti oneri nell’attuazione di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi irregolari, ma soltanto su richiesta degli Stati; nel caso in cui, invece, questi siano sottoposti ad una pressione migratoria specifica e sproporzionata, anche su diretta proposta dell’Agenzia. In particolare, in presenza di pressioni migratorie sproporzionate, l’Agenzia potrà organizzare interventi, attraverso l’invio immediato di squadre nello Stato membro colpito. Nel caso in cui sia organizzato un intervento di rimpatrio il Direttore esecutivo stabilisce, di concerto con lo Stato ospitante e con gli Stati che intendano partecipare alle attività, un piano operativo. Tale piano è vincolante per le parti e riguarda tutti gli aspetti necessari per l’intervento. Copia del piano approvato è inviato al Consiglio di amministrazione[67].

Accanto alle Squadre europee di intervento per i rimpatri, la Proposta prevede la creazione di un Ufficio rimpatri nell’ambito dell’Agenzia, con il compito di coordinare a livello tecnico e operativo le attività degli Stati, fornire sostegno operativo in caso di particolare pressione, coordinare l’uso di sistemi di tecnologia delle informazioni, coordinare le attività dell’Agenzia relative ai rimpatri, fornire servizi di interpretazione e, infine, finanziare o cofinanziare le operazioni con sovvenzioni derivanti dal proprio bilancio. Tali operazioni possono essere richieste dagli Stati o proposte su iniziativa dell’Agenzia; in particolare, gli Stati informano l’Agenzia, con cadenza almeno mensile, delle loro programmate operazioni di rimpatrio, dopodiché l’Agenzia elabora un piano operativo volto a stabilire e disciplinare tutti gli aspetti necessari all’attività[68].

La disciplina della Proposta riguardo ai rimpatri è sicuramente da considerare un passo in avanti dell’Unione europea anche su tale fronte, stante disposizioni in materia pressoché assenti nell’attuale Regolamento vigente; tuttavia, è soltanto un timido avvio, in quanto basato su una mera attività di coordinamento, ausilio o di proposta dell’Agenzia, riferita soprattutto a situazioni eccezionali.

Le ultime tre novità introdotte dalla Proposta riguardano rispettivamente la possibilità di un parco attrezzature dell’Agenzia, la possibilità dell’Agenzia di collaborare anche con numerosi organi e organismi dell’Unione e l’introduzione di rilevanti modifiche rispetto al Regolamento vigente in tema di rispetto dei diritti umani.

Per quanto concerne la prima novità è sufficiente dire che l’Agenzia avrà la possibilità di acquistare e gestire, anche in comproprietà con uno Stato membro, un parco attrezzature tecniche proprio, fornite dagli Stati, sulla base delle esigenze individuate dalla stessa.

Sulla seconda novità occorre dire che la Proposta all’art. 51 prevede, tra i principali organi e organismi, la cooperazione dell’Agenzia con la Commissione, il servizio europeo per l’azione esterna, Europol, l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo, Eurojust, l’Agenzia europea per la sicurezza marittima e l’Agenzia europea di controllo della pesca. La cooperazione si svolge sulla base di accordi di lavoro, approvati dalla Commissione e di tali accordi l’Agenzia informerà il Parlamento europeo e sono volti allo scambio di informazioni e alla cooperazione nelle attività inerenti i settori di comune interesse.

La novità che colpisce maggiormente, tuttavia, è quella relativa alla disciplina di tutela dei diritti umani prevista nella Proposta, più articolata, se pur presenta ancora notevoli criticità che saranno evidenziate a breve, rispetto a quella quasi del tutto assente, come abbiamo già visto, del Regolamento vigente.

Nella Proposta i diritti umani sono richiamati in varie disposizioni; ad esempio, in merito alla previsione di procedure per il loro rispetto nella predisposizione dei piani operativi per le operazioni congiunte[69], riguardo il rispetto dei diritti fondamentali da parte dei membri delle Squadre europee di guardie costiera e di frontiera nell’esercizio dei loro compiti[70], nella previsione che permette al direttore esecutivo di revocare il finanziamento di un’operazione congiunta o un intervento rapido alle frontiere, oppure di sospenderli o di concluderli, in caso di violazione dei diritti fondamentali[71] e nelle «Disposizioni generali» di cui al Capo III, in cui è previsto il rispetto di tali diritti, con particolare riferimento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 2000, la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951, nonché tutti gli obblighi previsti in tema di protezione internazionale, da parte delle Guardia costiera e di frontiera europea[72].

La disposizione di maggiore rilievo e novità, tuttavia, risulta quella che predispone un meccanismo di denuncia in caso di violazione di tali diritti[73]. In particolare è previsto un meccanismo di controllo ex post dell’Agenzia in seguito a denuncia presentata dai soggetti che si ritengono lesi nei propri diritti fondamentali; in base alla Proposta la denuncia va presentata per iscritto, su un apposito modello che sarà elaborato dal Responsabile dei diritti fondamentali, disponibile nelle lingue più comuni e reso disponibile sul sito web dell’Agenzia. Il Responsabile dei diritti fondamentali, dopo aver ricevuto la denuncia, verificherà la sua ricevibilità e, se ricevibile, provvederà a registrarla e ad inoltrarla al Direttore esecutivo. Il Direttore, ricevuta la denuncia, assicurerà, riportando i termini della Proposta, «un seguito appropriato»[74]

Come è possibile notare, se pur è da apprezzare un tentativo dell’Agenzia di introdurre un meccanismo di tutela dei diritti umani nel sistema Frontex, tale meccanismo risulta ancora molto fragile, da un lato, perché vi è un controllo interno dell’Agenzia stessa e questo non è affidato ad un apposito organo imparziale, dall’altro, perché la previsione che il Direttore esecutivo ne assicurerà «un seguito appropriato» non significa che tale seguito sia efficace per la tutela effettiva dei soggetti lesi, e, inoltre, i termini adoperati dal testo appaiono talmente discrezionali tanto da vanificare il meccanismo di denuncia stesso, potendo risolversi l’intervento del Direttore esecutivo in un nulla di fatto. Gli unici rimedi che rimangono effettivi a tutela dei diritti dei singoli violati da Frontex, dunque, sono quelli offerti internamente dagli Stati membri, nonché quelli previsti da un sistema esterno all’Unione europea, ossia quello predisposto in ambito CEDU.

Dalla disamina della Proposta, è possibile, quindi, intravedere un passo in avanti dell’Unione europea nella gestione condivisa delle frontiere esterne e nella creazione di un’Agenzia europea con un ruolo rafforzato rispetto al sistema previsto attualmente; numerose sono, infatti, le novità previste nel testo, ossia la creazione di una Guardia  costiera e di frontiera europea, un maggiore ruolo di Frontex nel gestire le emergenze, espresso nella previsione di una responsabilità condivisa tra l’Unione europea e gli Stati, in un più efficace sistema di analisi e monitoraggio dei rischi, nonché di valutazione delle vulnerabilità degli Stati, nella possibilità di predisporre interventi rapidi alle frontiera di propria iniziativa, ma soprattutto di godere di un corpo di intervento rapido sempre pronto per far fronte alle situazioni di emergenza, la presenza dell’Agenzia nei c.d. punti di crisi (hotspot), la creazione di un Ufficio rimpatri e la previsione di Squadre a sostegno per la migrazione e di Squadre per i rimpatri, il tutto da svolgersi nel rispetto dei diritti fondamentali con un meccanismo di controllo e denuncia interno all’Agenzia.

Nel testo, tuttavia, appare ancora forte la presenza degli Stati e, come abbiamo visto, nei punti in cui si cerca di superare timidamente tale presenza vi sono già state delle proposte di modifica del testo redatto dalla Commissione.

Nel complesso si ritiene che la Proposta, ancorché le criticità rilevate, risulta sicuramente un passo importante per lo sviluppo di Frontex, ma che altre misure si renderanno necessarie sicuramente in futuro, considerata la crescita esponenziale del fenomeno migratorio; probabilmente riguardo alcuni punti del testo, nell’attuale momento storico e politico, non sarebbe stato possibile, a pena di totale opposizione da parte dei Paesi membri all’approvazione definitiva del provvedimento, predisporre maggiori poteri rispetto a quelli già previsti nella Proposta in capo a Frontex , si pensi, ancora una volta, ad esempio, ai poteri riconosciuti all’Agenzia e alla Commissione in tema di adozione di misure correttive nei confronti dei singoli Stati, ma certamente sarebbe stato opportuno che si fosse intervenuti in modo più incisivo su altri punti, introducendo, ad esempio, un più effettivo sistema a tutela dei diritti fondamentali.



[1] In particolare Bigo, Frontiers Controls in the European Union: Who is in control, in Bigo, Guild (a cura di), Controlling Frontiers, Free Movement into and within Europe, Burlington, 2005, pp. 52-53 ritiene che la frontiera è «a symbol of certainty, of clarity and was associated with the truth of one state, with the capacity of control of a state apparatus alongside the development of nationalist ideology» e con specifico riferimento alla situazione europea sostiene che «The contradictions between the notions of frontier, of territory, of stateness, of construction of the European Union are obvious and produce visible effects. National law and European Law enter into strong competition. The state is struggling with the emerging power of the European Commission and European Courts to assert the truth of marking the frontier. The location of the frontier and its relationship with control becomes thus more complex. Frontiers, and particularly European Union frontiers with their differentiation between internal and external frontiers, create uncertainty about the location, the site of the frontier».

 

[2] Per maggiori approfondimenti sulle dimensioni che assunse il fenomeno delle migrazioni europee in America tra il XIX secolo e il 1914 Cfr., fra gli altri, Hatton, Timothy, What Drove the Mass Migrations from Europe in the Late Nineteenth Century?, in Population and Development Review, 1994, n. 3, pp. 1-27; Evans, Work in progress: Indirect passage from Europe Transmigration via the UK, 1836–1914, in Journal for Maritime Research, 2001, n. 1, pp. 70-84.

[3] In particolare Bettin, Cela, L’evoluzione storica dei flussi migratori in Europa e in Italia, in http://www.unescochair-iuav.it/wp-content/uploads/2015/01/UR-AN_Bettin-Cela_def.pdf, 2014, p. 8, ritengono che «Lo scoppio della prima guerra mondiale segnò la fine dell’epoca delle migrazioni di massa. L’effetto combinato dei conflitti mondiali, il periodo della Grande Depressione tra le due guerre che colpì il principale paese di destinazione (gli Stati Uniti) così come quelli di origine (Europa) e il contemporaneo varo di politiche di immigrazione restrittive da parte del governo statunitense, che prevedevano test di alfabetizzazione e quote annuali di cittadini ammessi dai paesi sud europei, causarono un brusco freno nei flussi migratori in uscita dall’Europa. Questo calo riguardò prevalentemente l’emigrazione dall’Europa meridionale e orientale, mentre da quelli che erano stati storicamente i primi paesi di emigrazione (paesi anglosassoni e scandinavi) i flussi migratori mantennero un’intensità pressoché costante nel tempo».

[4] Per una breve ricostruzione del fenomeno migratorio in Europa dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi Cfr. Dustmann, Frattini, Immigration: The European Experience, in Centro Studi Luca d’Agliano Development Studies Working Papers, 2011, n. 326, pp. 1-49.

[5] Per maggiori approfondimenti sul processo di allargamento dell’Unione europea Cfr., fra gli altri, Archick, Morelli, European Union Enlargment, in Foreign Affairs, Defence and Trade Division, 2008, n. 3, p. 1 ss.

[6] Sul rapporto tra il fenomeno migratorio e allargamento dell’Unione europea Cfr. Bettin, Cela, op. cit., pp. 9-10.

[7] Il termine è adoperato soprattutto nel campo delle scienze politiche e sociali. In particolare, sulla relazione tra «securitizzazione» e «immigrazione» in Europa in tale campo Cfr. Campesi, Immigrazione: da questione sociale a minaccia per la sicurezza, in ISPI Commentary, 2013, pp. 1-2, il quale osserva che il termine securitizzazione indica il «processo di costruzione sociale mediante il quale un determinato fenomeno viene progressivamente attratto nella sfera dei problemi e delle questioni relative alla sicurezza» e che nel settore dell’immigrazione è possibile distinguere tre paradigmi «In base al primo, il più classico, la migrazione è stata descritta come un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato. […] Il secondo paradigma vede invece le migrazioni come una minaccia di natura prevalentemente politico-identitaria. In base a tale prospettiva, la migrazione è supposta mettere in pericolo l’equilibrio etnico e culturale della società di destinazione, stimolando razzismo e radicalismo politico. Essa è vista in sostanza come un fattore di frammentazione sociale, di destrutturazione identitaria e d’incremento della violenza politica. L’ultimo paradigma, infine, guarda alla migrazione come a una minaccia di natura socio-economica. Gli immigrati sono spesso descritti come concorrenti illegittimi nel mercato del lavoro e profittatori dei benefici assistenziali offerti dai sistemi di welfare state dei Paesi occidentali».

 

[8] Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla Guardia costiera e di frontiera europea COM (671) final, Strasburgo, 15 dicembre 2015.

[9] Lo spazio Schengen comprende 22 Paesi dei 28 Stati membri dell’Unione europea; In particolare, Bulgaria, Romania, Cipro e Croazia hanno firmato, ma non hanno ancora aderito e Regno Unito e Irlanda vi hanno aderito soltanto parzialmente, attraverso la clausola di opting-out, mantenendo il controllo alle frontiere. Vi partecipano pure quattro Paesi non membri: Liechtenstein, Islanda, Norvegia e Svizzera.

[10] Caggiano, L’insostenibile onere della gestione delle frontiere esterne e della competenza di “Paese di primo ingresso” per gli Stati frontalieri nel Mediterraneo, in Atti del Convegno in memoria di Luigi Sico, Napoli, 2011, p. 582.

[11] L’Area Schengen è frutto dell’Accordo di Schengen del 1985 e della successiva Convenzione di Dublino del 1990 stipulati tra alcuni Stati europei e volti alla graduale eliminazione dei controlli alle frontiere tra i Paesi aderenti, alla creazione di un’unica frontiera esterna e all’introduzione di alcune norme comuni in tema di visti e asilo. Tale sistema è stato poi comunitarizzato in occasione dell’adozione del Trattato di Amsterdam del 1999.

[12] Il Titolo VI era la parte del Trattato di Maastricht che prevedeva le materie e gli strumenti che gli Stati potevano adoperare per realizzare lo sviluppo di «una stretta cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni» indicato all’art. B, del Titolo I, del Trattato.

[13] La realizzazione di uno «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia» tra gli Stati membri dell’Unione europea è volta alla creazione di area comune in cui sia garantita una più sicura libera circolazione delle persone.  La creazione di tale spazio ha dato luogo all’avvio di un sistema comune europeo di asilo, a una politica comune in tema di immigrazione e controllo delle frontiere esterne, ad una più ampia cooperazione tra le forze di polizia e gli organi giurisdizionali. Tra le principali misure adottate in tale ambito occorre ricordare la creazione di organi come Europol, Eurojust, Frontex, l’adesione al sistema Schengen, l’adozione della decisione quadro 2002/584/GAI sul mandato d’arresto europeo e il progetto di istituzione di una Procura Europea. Per una breve disamina generale sullo Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia e la sua evoluzione dal Trattato di Amsterdam del 1999 al Trattato di Lisbona del 2009 si veda, ex multis, Rinoldi, L’assetto dello «Spazio di libertà, sicurezza e giustizia» dopo il Trattato di Lisbona: elementi di continuità e di discontinuità, in Fumagalli Meraviglia, Parisi, Santini, Rinoldi (a cura di), Scritti in onore di Ugo Draetta, Napoli, 2011, p. 627 ss. Per quanto riguarda specificatamente, invece, Europol ed Eurojust si veda Busuioc, Groenleer, Beyond design: the evolution of Europol and Eurojust, in Perspectives on European Politics and Society, 2013, n. 3, p. 285 ss.; sull’adesione dell’Unione europea al sistema Schengen Cfr. Huybreghts, The Schengen Convention and the Schengen acquis: 25 years of evolution, in ERA Forum, 2015, n. 3, p. 379 ss.; per quanto concerne, invece, l’adozione della decisione quadro 2002/584/GAI sul mandato d’arresto europeo ci si permetta di rimandare, fra gli altri, al nostro: Telaro, Mandato d’arresto europeo e rispetto dei diritti fondamentali, Enna, 2015 e bibliografia ivi citata; con riferimento, infine, all’adozione della proposta di istituzione di una Procura europea si veda RANALDI, L’istituzione della Procura europea: la Proposta di Regolamento COM(2013) 304 e la sua dubbia conformità al principio di sussidiarietà, in Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale, 2014, n. 46, p. 98 ss.

[14] L’Accordo di Schengen, tramutato poi nella Convenzione di Dublino del 1990, fu originariamente stipulato da Francia, Germania, Lussemburgo, Belgio e Olanda e successivamente sottoscritto da Italia, Spagna, Portogallo, Grecia e Austria.

[15] In tal senso Cfr. Valvo, Migrazioni mediterranee e autocrazie eurocentriche, in Mediterranean Journal of Human Rights, 2009, n. 1, p. 157 ss.

[16] L’organo fu collegato al Comitato strategico sull’immigrazione, le frontiere e l’asilo (Schifa).

[17] Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea, in GUUE L 349 del 25 novembre 2004, pp. 1-11.

[18] Regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 luglio 2007 che istituisce un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere e modifica il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio limitatamente a tale meccanismo e disciplina i compiti e le competenze degli agenti distaccati, in GUUE L 199 del 31 luglio 2007, pp. 30-39.

[19] Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2001 recante modifica del Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, in GUUE L 304 del 22 novembre 2011, pp. 1-17.

[20] Regolamento (UE) n. 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2013 che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), in GUUE L. 295 del 6 novembre 2013, pp. 11-26.

[21] In base alla previsione del par. 3, dell’art. 21, del Regolamento istitutivo, i Paesi non membri dell’Unione europea, ma che partecipano al Regolamento in quanto prendono parte al sistema Schengen, prendono parte all’Agenzia con un proprio rappresentante e relativo supplente e vi partecipano con modalità particolareggiate stabilite da singoli accordi nei quali sono precisati natura, portata e vincoli.

[22] Ai sensi dell’art. 21, del Regolamento istitutivo, ogni Stato membro nomina il proprio rappresentante nel Consiglio di amministrazione e un supplente in caso di assenza; la Commissione a sua volta nomina i suoi due membri e i relativi supplenti.

[23] Tale comitato esecutivo può svolgere, ex art. 20, par. 7, del Regolamento istitutivo, attività di assistenza anche nei confronti del Direttore esecutivo.

[24] Cfr. art. 25, par. 1, secondo periodo, del Regolamento istitutivo.

[25] Cfr. art. 25, par. 4, del Regolamento istitutivo.

[26] Cfr. art. 20, par. 2, lett. a) ed e) e art. 26, par. 2, del Regolamento istitutivo.

[27] Sul principio di solidarietà ed equa ripartizione ex art. 80 TFUE si veda, fra gli altri, Morgese, Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione europea, in Caggiano (a cura di), I percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento italiano, Torino, 2014, p. 365 ss; Gestri, La politica europea dell’immigrazione: solidarietà tra Stati membri e misure nazionali di regolarizzazione, in Ligustro, Sacerdoti (a cura di), Problemi e tendenze del diritto internazionale dell’economia. Liber amicorum in onore di Paolo Picone, Napoli, 2011, p. 895 ss.

[28] A tal fine con il Regolamento n. 1052/2013 è stato istituito il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere, il c.d. Eurosur.

[29] Cfr. art. 3, par. 1, del Regolamento istitutivo.

[30] Cfr. art. 3, par. 1 bis, del Regolamento istitutivo.

[31] Cfr. art. 3, par. 3, del Regolamento istitutivo.

[32] Cfr. art. 3 quater, parr. 1 e 2, del Regolamento istitutivo.

[33] Cfr. l’art. 10 ter, parr. 1, 2 e 4, del Regolamento istitutivo.

[34] Cfr. l’art. 10 quater, del Regolamento istitutivo.

[35] Le funzioni dell’Agenzia in relazione ai rapporti con i Paesi terzi sono disciplinati dall’art. 14 del Regolamento istitutivo; in particolare al par. 3 di tale articolo è stabilito che i «funzionari di collegamento appartengono alle reti locali e regionali di cooperazione di funzionari di collegamento incaricati dell’immigrazione degli Stati membri, istituite a norma del Regolamento (CE) n. 377/2004 del Consiglio, del 19 febbraio 2004».

[36] In tema di rispetto dei diritti umani da parte di Frontex, Cfr. Liguori, Ricciuti, Frontex ed il rispetto dei diritti umani nelle operazioni congiunte alle frontiere esterne dell’Unione europea, in Diritti umani e diritto internazionale, 2012, n. 6, pp. 539-567.

[37] A proposito Cfr. Liguori, Ricciuti, Frontex ed il rispetto dei diritti umani nelle operazioni congiunte alle frontiere esterne dell’Unione europea, in Diritti umani e diritto internazionale, 2012, n. 6, pp. 539-567.

[38] In tal senso Cfr. anche Pollak, Slominski, Experimentalist but not Accountable Governance? The Role of Frontex in Managing the EU's External Borders, in West European Politics, 2009, n. 1, pp. 904-924 e Caggiano, Attività e prospettive di intervento dell’Agenzia Frontex nel Mediterraneo, in Gli Stranieri, 2010, n. 1, pp. 27-48, in cui l’Autore pone in evidenza che «la struttura organizzativa e funzionale di Frontex è stata concepita in autonomia dal controllo della Commissione e si caratterizza per la prevalenza degli aspetti intergovernativi su quelli sovranazionali. Il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia è composto da soli due funzionari della Commissione e da tutti i responsabili dei servizi nazionali di frontiera. La sua capacità organizzativo-finanziaria è ridotta; il sostegno esterno degli Stati membri è volontario, limitato e variabile in termini di risorse materiali e umane. L’approccio procedurale “caso per caso” produce una riduzione della durata, della portata e dell’impatto delle missioni e la mancanza di certezza giuridica dell’attuazione delle norme internazionali».

[39] Per lo stato di avanzamento dei lavori si veda il seguente sito web: http://www.consilium.europa.eu/register/it/content/out/?typ=SET&i=ADV&RESULTSET=1&DOC_ID=&DOS_INTERINST=&DOC_TITLE=Proposta+di+regolamento+del+Parlamento+europeo+e+del+Consiglio+relativo+alla+guardia+costiera&CONTENTS=&DOC_SUBJECT=&DOC_SUBTYPE=&DOC_DATE=&document_date_single_comparator=&document_date_single_date=&document_date_from_date=&document_date_to_date=&MEET_DATE=&meeting_date_single_comparator=&meeting_date_single_date=&meeting_date_from_date=&meeting_date_to_date=&DOC_LANCD=IT&ROWSPP=25&NRROWS=500&ORDERBY=DOC_DATE+DESC.

[40] Cfr. Relazione allegata alla proposta, p. 9. ult. cpv.

[41] Occorre dire che in realtà l’idea della creazione di una Guardia costiera europea risale già ad alcuni progetti elaborati nel 2001 su iniziativa di alcuni Stati membri dell’Unione europea; a proposito, Monar, The Project of a European Border Guard: Origins, Models and Prospects in the Context of the EU’s Integrated External Border Management, in Borders and Security Governance. Managing Borders in a Globalised World. Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2006, pp. 4-5, afferma che tali progetti presentavano due modelli di Guardia costiera europea «The first model—which may be called the ‘integrated force model’—would involve the creation, surely only in a longer term perspective, of an integrated border guard force under the authority of the Council. It would have a common command structure and common training and equipment standards, financed through the EU budget. It would also be vested with full law enforcement powers at external borders, partially or

(eventually) totally replacing national border police forces. The second model—which may be called the ‘network model’—would mean the creation of a European Border Guard as a network of national border guard units. According to this model units would continue to exist as separate national forces, but they would be subject to common instructions issued by a Council body and based on common training and equipment standards. Certain parts of the national border guards could be trained and equipped to constitute a contingency reserve (orrapid response force’) consisting of national units able to merge into joint units, and capable of being deployed at particular ‘hot spots’ at external borders upon request and approval by the Council body».

[42] Cfr. art. 5, della Proposta di Regolamento.

[43] A tal proposito, tuttavia, Ippolito, La ‘tragedia’ delle frontiere europee, in European Papers-European Forum, Insight del 9 maggio 2016, p. 8, pone in evidenza che in realtà «un parziale meccanismo di solidarietà obbligatoria era già stato introdotto con la riforma del 2011 tale per cui gli Stati membri sono obbligati a contribuire risorse e personale per le missioni Rapid border intervention teams (Rabit), che rispondono appunto a situazioni di sollecitazioni urgenti ed eccezionali, specie in caso di afflusso massiccio alle frontiere esterne di cittadini di Paesi terzi che tentino di entrare illegalmente nel territorio di tale Stato membro. In tali situazioni l’Agenzia è legittimata ad inviare, su richiesta degli Stati e per un periodo limitato, una o più squadre europee di guardie di frontiera nel territorio dello Stato membro richiedente per la durata necessaria».

[44] Cfr. art. 5, par. 3, della Proposta di Regolamento.

[45] Cfr. art. 10, della Proposta.

[46] Cfr. art. 4, par. 3, del Regolamento istitutivo.

[47] Cfr. art. 11, della Proposta.

[48] Cfr. art. 10, par. 5, della Proposta.

[49] Cfr. art. 69, della Proposta.

[50] A tal proposito Cfr. anche infra, nota n. 30.

[51] Cfr. art. 12, par. 1, della Proposta.

[52] Ai sensi dell’art. 18 della Proposta l’atto di esecuzione dovrà essere adottato ai sensi degli artt. 5 e 8 del Regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione, in GUUE L 55 del 28 febbraio 2011, pp. 13-18.

[53] Cfr. art. 12, parr. 3, 4, 5, 6 e art. 18, della Proposta.

[54] In tal senso Cfr. anche Ippolito, op. cit., p. 9, in cui è affermato che tale intervento della Commissione potrebbe provocare «un problema della sua compatibilità con il diritto primario, in particolare, con il combinato disposto dell’art. 72 TFUE secondo cui il Titolo V del TFUE “non osta all’esercizio delle responsabilità̀ incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”; e l’art. 4, par. 2, del Trattato sull’Unione europea (TUE) ai sensi del quale l’Unione rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. Se la tutela dell’ordine pubblico resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro, è difficile legittimare un potere dell’UE sugli Stati quanto ai rispettivi poteri di coercizione o di controllo del territorio […]».

[55] Relazione sullo stato dei lavori n. 6744/1/16 del 9 marzo 2016 concernente la Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla guardia costiera e di frontiera europea e che abroga il regolamento (CE) n. 2007/2004, il regolamento (CE) n. 863/2007 e la decisione 2005/267/CE del Consiglio, in http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6744-2016-REV-1/it/pdf, p. 2.

[56] Cfr. art. 16, parr. 1, 2, 4 ,5, della Proposta.

[57] Cfr, art. 19, par. 5, della Proposta.

[58] Cfr. art. 16, par. 11, della Proposta.

[59] Cfr, art. 18, comma 2, lett. a), della Proposta

[60] Si veda infra, nota n. 55.

[61] Cfr. artt. 20, par. 3 e 24, par. 2, della Proposta.

[62] Cfr. art. 17, della Proposta.

[63] Cfr. art. 31, par. 1, della Proposta.

[64] Cfr. art. 28, della Proposta.

[65] Cfr. art. 29, della Proposta.

[66] Cfr. art. 30, par. 1, della Proposta.

[67] Cfr. art. 32, parr. 1-5, della Proposta.

[68] Cfr. artt. 26 e 27 della Proposta.

[69] Cfr.  art. 15, par. 3, lett. l) e m), della Proposta.

[70] Cfr. art. 20, par. 4, della Proposta.

[71] Cfr. art. 24, par. 3, della Proposta.

[72] Cfr. art. 33 della Proposta.

[73] Cfr. art. 72 della Proposta.

[74] Cfr. art. 72, parr. 5 e 6, della Proposta.

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