INVARIANZA FINANZIARIA ED EFFICACE PARTECIPAZIONE DEL CITTADINO ALLA FORMAZIONE DI UN GIUSTO PROCEDIMENTO COSTITUZIONALE: UN OSSIMORO?

Luca Pedullà

Professore Associato di Diritto costituzionale- Università “Kore” di Enna

                                                            

ABSTRACT: La necessità di adempiere alle garanzie sottese ad un giusto procedimento costituzionale, impone l’adeguamento dei meccanismi di partecipazione del cittadino previsti dalle pp.aa. nell’iter di formazione procedimentale.

L’ambizione ad un’amministrazione sempre più trasparente non può prescindere da un adeguamento proporzionato alle aspettative in esso riposte, in particolare alla luce delle recenti esigenze derivanti dalla digitalizzazione della p.a. Interessante appare il rapporto che emerge tra risorse, garanzie costituzionali e governance: verso un’efficienza democratica?

PAROLE CHIAVE: Invarianza finanziaria; giusto procedimento costituzionale; amministrazione trasparente; digitalizzazione p.a.

 

 

Com’è ben noto, i diritti costano e, dunque, assicurare che i diritti dell’individuo seguano le garanzie poste dal giusto procedimento, rappresenta a sua volta un costo. Com’è noto, le due figure dell’accesso documentale e dell’accesso civico generalizzato si trovano a coabitare nell’ordinamento normativo italiano, non essendo esenti da criticità sotto il profilo organizzativo della p.a. proprio in quanto generatrici di costi, negativamente incidendo sul preteso rispetto della c.d. “invarianza finanziaria” che a sua volta, a cascata, ridonda sulla sostanziale irresponsabilità dell’inadempimento della p.a. a motivo delle ristrettezze economiche in cui versano buona parte delle amministrazioni italiane.

Numerosi, infatti, sono gli adempimenti che vengono richiesti alla p.a. dall’incessante susseguirsi di leggi che, ora per un motivo, ora per un altro, si occupano del tema dell’amministrazione tradizionale e di quella digitale, sia con riferimento alla pubblicazione di atti, informazioni e documenti, sia con riferimento al monitoraggio dei dati o al controllo delle varie attività. Non si tratta, insomma, di “banalmente” provvedere alla mera pubblicazione di documenti da sottoporre alla fruizione indiscriminata dei soggetti, nella riservata sezione della Amministrazione Trasparente, bensì di coordinare correttamente l’intera attività di scelta di ciò che andrà poi pubblicato, operando a monte la gestione dei dati personali e predisponendo le tempistiche di permanenza online del materiale pubblicato: il tutto nel rispetto dei termini procedimentali.

A quanto appena detto, però, assai spesso le pubbliche amministrazioni non possono ragionevolmente dare seguito, in quanto mancano le necessarie risorse economiche nonché le sempre più stringenti competenze umano-specialistiche.

La strada perseguita dal legislatore a partire, soprattutto, dalla L. n. 82/2005 in poi[1], pare minare siffatta ragionevolezza mediante l’apposizione della richiamata clausola di invarianza finanziaria, in virtù della quale dall’attuazione dei provvedimenti “non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”, spesso aggiungendosi che le amministrazioni coinvolte debbono provvedere “agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili”[2]. Se il riferimento normativo appare chiaro - rivolgendosi ai cc.dd. provvedimenti legislativi finanziariamente neutri, o almeno così ritenuti – meno chiaro, però, è pensare che si posa realmente  digitalizzare la p.a. senza investire risorse adeguate[3]. A ciò aggiungendosi che il legislatore, a fronte del continuo susseguirsi (anche in termini di modifiche) della normativa di rango primario in materia di digitalizzazione, è solito intervenire in ritardo per l’emanazione degli specifici decreti volti sia ad assicurare uniformità nella rappresentazione delle informazioni e dei dati pubblici, sia a stabilire idonei criteri valutativi per il reperimento delle competenze professionali necessarie per la gestione dei procedimenti online diffusi nei siti istituzionali.

Valutazione costi-benefici, in termini economici e di risorse umane, che va fatta caso per caso, ma a monte (e non a valle), valutando attentamente quanto essa vada concretamente ad incidere sulle casse statali. Ciò implicando, dunque, un intervento economico serio da parte dello Stato, con buona pace della detta clausola dell’invarianza economica, ormai divenuta di stile.

Rebus sic stantibus, emerge una contraddizione insanabile tra la realtà fattuale e il senso empirico dell’apposizione della detta clausola, ciò spingendo a chiederci cosa essa implichi realmente. Problematiche connesse alla clausola di invarianza finanziaria che derivano principalmente dalla dubbiosa attendibilità delle garanzie che le nuove norme possano essere effettivamente attuate anche in mancanza di risorse aggiuntive, ponendosi particolare cautela sugli eventuali oneri a carico degli ordinari stanziamenti di bilancio delle amministrazioni interessate.

La risposta pare potersi rinvenire direttamente nella giurisprudenza contabile, laddove ha affermato che le clausole di invarianza finanziaria devono essere intese nel senso che l’amministrazione deve provvedere attingendo alle ordinarie risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente, trattandosi di disposizioni normative che non precludono “… la spesa “nuova” solo perché non precedentemente sostenuta o “maggiore” solo perché di importo superiore alla precedente previsione (laddove prevista) ma la decisione di spesa comporterà “oneri” nuovi e maggiori se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali) che a legislazione vigente garantiscono l’equilibrio di bilancio[4].

Siffatta clausola, allora, da un lato intende affermare che la legge ove è inserita non comporta effetti finanziari di aggravio della finanza pubblica – in modo da coerentemente adempiere al precetto di cui all’art. 81, co. 3, Cost. laddove prevede che “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte” – e dall’altro rappresenta un monito per le amministrazioni cui sono dirette, cui spetta il compito di dare attuazione agli obiettivi legislativi, aprioristicamente valutando se possano adempiervi con le risorse finanziarie ordinarie di cui dispongono.

Infatti, il vincolo di invarianza finanziaria non è altro che il “sostituto” dell’obbligo di copertura finanziaria previsto dall’art. 81, co. 4, Cost., in termini di equilibrio della finanza pubblica; mentre l’art. 81 Cost. è rivolto al legislatore nel momento in cui esercita la potestà legislativa, la clausola di invarianza finanziaria è rivolta, di norma, a enti investiti di funzioni e di poteri amministrativi. Ad es., nel caso degli enti locali[5], i destinatari del vincolo sono soggetti dell'ordinamento che, per la loro autonomia politica, regolamentare e funzionale – in virtù degli artt. 114 e 117 Cost. – sono dotati di una particolare autonomia finanziaria di entrata e di spesa che, tuttavia, deve essere sempre esercitata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, concorrendo ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, ex art. 119 Cost.

Letta sotto quest’angolazione, può comprendersi appieno quanto insegnato dalla Consulta con la sent. n. 132/2014 laddove ha chiarito che “il criterio di invarianza degli oneri finanziari... non comporta la preclusione di un eventuale aggravio di spesa...dal momento che ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni produttive di risparmi o di maggiori entrate”.

Di certo è che il procedimento telematico fa oramai parte della nostra vita, essendo giunto ad uno stadio irreversibile e dunque particolare attenzione va posta sulla verifica che le nuove funzioni siano o meno effettivamente realizzabili con le risorse finanziarie disponibili. Verifica che è funzionale ad evitare che in uno stadio temporalmente successivo – ad es., in sede di previsione annuale di bilancio – possano alimentarsi richieste di allocamento di risorse aggiuntive per gli adempimenti richiesti dalle norme.

La verifica della concreta realizzabilità di quanto preteso dalla clausola d'invarianza nei termini anzidetti costituisce, pertanto, anche alla luce del suo uso sempre più frequente, un presidio minimale per evitare il rischio di differire la copertura degli oneri in un secondo momento, in occasione, ad es., dell’adozione dei provvedimenti generali di programmazione di bilancio. E così, sempre più spesso, il giudice delle leggi viene chiamato a entrare nel merito della realizzabilità o meno di quanto stabilito nella detta clausola rapportata in concreto alla realizzabilità o meno degli obiettivi legislativi, nazionali o regionali che siano.

Sul punto, interessante appare quanto statuito, assai di recente, dalla Consulta con la sent. n. 287/2019, dove il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento all’art. 81, terzo co., Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 8 della L. n. 51/2018 della Regione Basilicata, riguardante l’Istituzione della banca del latte umano donato della Basilicata. La norma regionale impugnata prevedeva, per quanto qui d’interesse, che “gli oneri derivanti dall’attuazione della legge per le spese in conto capitale...trovano copertura nell’ambito degli “Interventi per il potenziamento della rete sanitaria e ospedaliera di cui alla Missione 13, Programma 05 del Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018-2020 della Regione Basilicata”... e, al co. 2, che “le attività di raccolta e conservazione del latte umano sono svolte ad invarianza di spese con le risorse umane disponibili”. Capitolo di bilancio di previsione che però, a detta del ricorrente, era “già interamente impegnato”, con aperta violazione, dunque, dell’art. 81, co. 3, Cost. Nelle more del giudizio, il legislatore regionale è intervenuto abrogando la norma in questione e prevedendo, stavolta, in concreto, lo stanziamento di una determinata somma a valere su un capitolo di nuova istituzione.

Orbene, la Corte, ha così avuto modo di chiarire due aspetti.

Col primo, ha ribadito[6] che nel caso di ius superveniens – che non ha formato oggetto di autonoma impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri – occorre verificare se sia realmente cessata la materia del contendere, dovendosi realizzare due condizioni: che il legislatore abbia abrogato o modificato le norme censurate in senso satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e che le norme impugnate, poi abrogate o modificate, non abbiano ricevuto applicazione medio tempore.

Col secondo aspetto, peraltro, maggiormente rilevante ai fini del nostro ragionamento, la Corte ha (correttamente) ribadito il proprio diritto a verificare in concreto l’adeguatezza teorica di quanto stabilito dal legislatore sotto il profilo della copertura finanziaria. D’altronde, l’art. 81, terzo co., Cost. sancisce il principio di analitica copertura degli oneri finanziari, che è precetto costituzionale sostanziale, in virtù del quale ogni disposizione che comporta conseguenze finanziarie, positive o negative che siano, deve essere corredata da una adeguata istruttoria in merito agli effetti previsti e alla loro compatibilità con le risorse disponibili[7]. Per tutti i nuovi oneri, occorre fornire una copertura reale – i.e.: veritiera e credibile – sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, sicché è da ritenere censurabile l’indicazione generica e non analiticamente quantificata degli oneri e delle risorse destinate a farvi fronte[8]. Obbligo di copertura che deve essere osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono sull’esercizio di bilancio e che deve altresì mantenere un (almeno tendenziale) equilibrio tra entrate e uscite nel lungo periodo, considerandosi pure gli oneri già gravanti sui futuri esercizi[9].

Con specifico riferimento, quindi, alla richiamata clausola di invarianza finanziaria, più volte la Consulta ha censurato leggi che prevedevano l’apposizione di siffatta clausola ma, al contempo, contraddittoriamente, introducevano nuovi oneri a carico delle amministrazioni[10]. E allorché vengano disposti interventi “inevitabilmente onerosi”, senza che né nella legge né altrove si stata data idonea spiegazione circa le spese e la loro copertura, la Consulta ha ritenuto che la previsione dell’assenza di oneri aggiuntivi costituisca una “mera clausola di stile, priva di sostanza[11].

Invero, la valutazione va fatta case by case, non potendosi preconfezionare una soluzione buona per ogni caso possibile. Così, in occasione della ben nota questione dell’introduzione nel nostro Paese dell’obbligatorietà di ben dieci vaccini, la sent. n. 5/2018 ha statuito che in quello specifico caso la clausola di invarianza, non fosse “implausibile”[12] atteso che “...la quantificazione dei maggiori oneri conseguenti all’applicazione delle nuove norme è oggettivamente difficile, tenuto conto del numero, della varietà e delle peculiarità dei fattori...in questa situazione, anche a voler applicare canoni prudenziali, qualsiasi previsione presenterebbe margini di incertezza ineliminabili”.

Appare fin troppo evidente osservare che qualora si fosse in assenza di adeguata copertura finanziaria, il verificarsi di maggiori ed ingenti oneri andrebbero, in ogni caso, ad impattare negativamente sulla P.A., in violazione della garanzia costituzionale dell’autonomia finanziaria e del principio in virtù del quale, ai sensi dell’art. 119 Cost., “le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”. La mancanza di copertura determinerebbe, cioè, una lesione dell’autonomia finanziaria regionale, dal momento che, la garanzia di tale autonomia “comporta che non possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa[13].

In virtù di ciò, riemerge quanto la Corte cost. ha avuto modo di sancire già da tempo, ossia che “la disponibilità finanziaria costituisce limite alla autonomia, con duplice funzione di protezione dei vari soggetti e con carattere di reciprocità, cioè nel senso che gli enti di autonomia debbono provvedere con risorse proprie in presenza di maggiori spese dipendenti da proprie scelte, giustificabili da esigenze locali. Così lo Stato, una volta trasferiti o determinati i mezzi finanziari di cui vi è disponibilità, può rifiutare di addossarsi gli ulteriori disavanzi per spese estranee alle proprie scelte o dipendenti da determinazioni degli enti gestori, ma non può addossare al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria che derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse”[14]

Pertanto, più in generale e attesa l’incipiente digitalizzazione della P.A. che richiede sempre nuove tecniche per una idonea verifica in concreto di quanto stabilito sul punto dal legislatore, le politiche pubbliche non possono che prevedere specifiche misure tecniche (multidisciplinari) quali: il perfezionamento del test di proporzionalità, la complhiance analysis, il confronto costi-benefici, l’analisi (più economica che giuridica) dell’effettività della concorrenza, l’empowerment del fruitore del servizio, tenendo conto anche delle indicazioni dell’economia comportamentale (la c.d. behavioural regulation). Per non parlare della necessità di un ‘monitoraggio’ delle riforme amministrative, capace di registrarne gli effetti concreti e di raccogliere le reazioni di cittadini e operatori economici: “Tale ultimo strumento, anch’esso multidisciplinare, è forse quello attualmente più studiato nelle sedi internazionali ed è quello tradizionalmente più carente (nel nostro sistema, ma non solo), pur essendo uno dei più efficaci per un successo ‘effettivo’ delle riforme”[15]. 

E in tempi di crisi economica, quello dei costi, sia organizzativi sia economici, è un problema rilevantissimo che non deve ricadere sul cittadino, come ormai dal 2005 sempre più invasivamente avviene.

 

 

 



[1] Si veda, in partic., l’ultimo comma dell’art. 3-bis.

[2] Si veda la Relazione tecnica allegata al d. lgv. n. 33/2013.

[3] In senso adesivo, cfr. Galetta, Accesso civico e trasparenza della Pubblica Amministrazione alla luce delle (previste) modifiche alle disposizioni del Decreto Legislativo n. 33/2013, in federalismi.it, 5, 2016, in partic., p.18.

[4] Corte dei Conti, Basilicata, Pareri nn. 37 e 42/2016.

[5] Cfr. Corte dei Conti, Abruzzo, Parere n. 127/2017.

[6] In senso conforme si vedano le sentt. della Corte nn. 56/2019 e 238/2018.

[7] In tal senso, cfr. Corte cost., sentt. nn. 133/2016, 70/2015, 190/2014 e 26/2013.

[8] Cfr. Corte cost., sent. n. 183/2016.

[9] Cfr. Corte cost., sent. n. 237/2013.

[10] Cfr. Corte cost., sentt. nn. 307 e 212/2013.

[11] Cfr. Corte cost., sent. n. 18/2013.

[12] Leggendosi, tra l’altro, nelle motivazioni della detta sent. che “depone in questo senso principalmente la più volte evidenziata continuità tra il d.l. n. 73 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 119 del 2017, e l’assetto precedente, quanto all’identificazione delle vaccinazioni rilevanti, in passato (per la maggior parte di esse) nella prospettiva dell’offerta generale, gratuita e attiva e, oggi, nella prospettiva dell’obbligo (o, per le quattro vaccinazioni già prescritte dalla legislazione statale, di un’obbligatorietà ribadita e rafforzata). Non c’è alcun motivo specifico per dubitare che le risorse stanziate via via, nel tempo, coprissero l’offerta di questi trattamenti preventivi per tutta la popolazione: anzi, a quanto risulta dai dati dell’iss (e anche da quelli presentati dalla Regione Veneto, per quanto la riguarda), in passato già si erano raggiunti in alcuni casi, con gli stessi mezzi, tassi di copertura anche superiori al 95 per cento. Si aggiunga che non da oggi i servizi vaccinali si rivolgono anche agli stranieri e includono iniziative di invito e richiamo degli interessati, come pure di verifica dei livelli di copertura. Con particolare riguardo all’esercizio 2017, poi, per effetto delle modifiche apportate in sede di conversione, non è obbligatoria la somministrazione di alcuna vaccinazione che non fosse almeno già offerta gratuitamente e attivamente a tutta la popolazione”. Per un commento ragionato su siffatta sentenza, ci sia consentito rinviare a L.Pedullà, Vaccinazioni obbligatorie e dovere di solidarietà costituzionale (alla luce della sent. n. 5 del 2018 della Corte cost.), su www.forumcostituzionale.it, 11.9.2018.

[13] Corte cost., sent. n. 452/1989.

[14] Corte cost., sent. n. 416/1995. Ma si vedano pure le sentt. nn. 22/2012, 369/1992 e 283/1991.

[15] Cons. St., Parere n. 515/2016.

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