Tutela dello straniero e dei suoi rapporti familiari nei recenti orientamenti della giurisprudenza costituzionale italiana

Antonia Maria Scaravilli

Professore Aggregato Università degli Studi di Enna “Kore”

 

 

ABSTRACT: La salvaguardia dell’unità della famiglia, che si realizza a partire dalla creazione dei presupposti di una possibile convivenza dei membri della stessa, si radica da sempre nelle norme costituzionali italiane, declinandosi nella affermazione di diritti fondamentali accordati alla persona, e, come tali, in via di principio estensibili allo straniero cittadino di Paesi Terzi. La Corte costituzionale appare discostarsi da una interpretazione “letterale” delle tutele costituzionali estensibili allo straniero nei suoi rapporti familiari, partendo invece dal riferimento al principio personalistico posto in base all’art.2 della Costituzione, su cui si fonda la garanzia del riconoscimento dei “diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”, tra cui, attraverso il ricorrente, implicito collegamento con l’art.29 della Cost., trova piena accoglienza la “famiglia” come società naturale.

 

 

Keywords: Corte costituzionale, Art.29 Cost., principio personalistico, famiglia, condizione giuridica dello straniero.

 

 

 

1. Diritti della “persona” e principio di eguaglianza nella tutela costituzionale accordata alla famiglia

 

Il problema della estensione delle tutele costituzionali connesse alla titolarità di diritti fondamentali allo straniero è oggetto di un ampio dibattito in dottrina, da tempo impegnata ad effettuare una ricognizione su possibili diverse intensità di tutela che può essergli  accordata in ragione dellinfluenza esercitata in materia da svariati fattori, tra i quali, per richiamarne solo alcuni, il passaggio dell’imputazione di tali diritti dal soggetto (implicante il richiamo allo status di cittadino) alla persona[1], e, in stretto collegamento con tale argomento, la distinzione tra cittadino e non-cittadino[2], la diversa intensità del rapporto con il territorio[3], la possibile qualificazione dello straniero come “lavoratore”[4], la possibile “apertura” della nostra Carta costituzionale alla piena operatività di materiali normativi e giurisprudenziali di provenienza “esterna”[5], appaiono essere i più ricorrenti.

Nella consapevolezza di non poter qui ripercorrere esaustivamente l’ampio dibattito copiosamente arricchito da notevoli apporti e strategie argomentative offerte in dottrina, si ritiene utile esaminare l’approccio della giurisprudenza della Corte costituzionale alla materia, a partire dalla constatazione di come già da tempo essa si sia discostata da una interpretazione “letterale” della disciplina costituzionale dedicata allo straniero nei suoi rapporti familiari. Superando le citate classificazioni tra ulteriori qualità possedute in capo a possibili destinatari di tutele costituzionali, individuati attraverso la loro possibile riconducibilità a prefissate “categorie" di beneficiari, infatti, la Corte rinuncia ad un approccio “che si limiti a verificare i termini utilizzati dalla formula costituzionale” - “cittadini”, “tutti” o “lavoratori”[6]- partendo, invece, dal riferimento al principio personalistico posto in base all’art.2 della Costituzione, su cui si fonda la garanzia del riconoscimento dei “diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”, tra cui, attraverso il ricorrente, implicito collegamento con l’art.29 della Cost., trova piena accoglienza la “famiglia” come società naturale[7].

Sul punto dei diritti inviolabili della persona, la stessa Corte costituzionale specifica che il loro rispetto implica il richiamo al principio di eguaglianza posto in base all’art.3 della Costituzione, sottolineando che “se è vero che l’art.3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattasi di rispettare (quei) diritti fondamentali”.[8]

 Il principio personalistico sancito dall’art.2 Cost. risulta inoltre “ulteriormente rafforzato dall’apertura internazionale del nostro ordinamento” attraverso il richiamo alle previsioni del 2° comma dell’art.10 della Costituzione, ove si stabilisce che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”[9]: tale formulazione aveva già anticipato i contenuti della disposizione che completa il quadro delle tutele costituzionalmente accordate allo straniero ed alla sua vita familiare nel nostro Paese, prevedendo, con il novellato art.117 Cost., il carattere generale del vincolo posto al legislatore nazionale a rispettare l’ordinamento comunitario e gli obblighi internazionali, ancorando in tal modo l’esercizio della potestà legislativa interna, avente possibili refluenze sulla condizione giuridica dello straniero, a una dovuta conformità di massima alla disciplina internazionale.

In tema di legami familiari, la salvaguardia dell’unità della famiglia, che si realizza a partire dalla creazione dei presupposti di una possibile convivenza dei membri della stessa, si radica da sempre nelle norme costituzionali italiane, declinandosi in svariate, molteplici forme di tutela nei diversi aspetti che caratterizzano la vita comune, come l’attenzione riservata in primis ai figli minori, il diritto-dovere di mantenere, istruire ed educare i figli, il diritto dei genitori e figli a vivere insieme. Si tratta di diritti fondamentali accordati alla persona, e, come tali, in via di principio estensibili allo straniero cittadino di Paesi Terzi.

Tale possibilità è però condizionata dal contemperamento di tali diritti con altre esigenze parimenti tutelate dalla Costituzione, che potrebbero validamente costituire un limite all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare dello straniero immigrato – come ad esempio la verifica della sua capacità di garantire ai propri familiari “normali condizioni di vita”.[10]

 

2. Il diritto al ricongiungimento familiare dello straniero “non lavoratore” al coniuge ed ai figli

 

Il tema proposto trova un primo possibile riferimento nella Sentenza n.28 del 1995 della Corte Costituzionale[11], chiamata a giudicare della legittimità costituzionale di una legge del 1986 disciplinante il ricongiungimento familiare “dei lavoratori extracomunitari legalmente residenti in Italia ed occupati”, che riconosce il relativo diritto in relazione al coniuge ed ai figli a carico non coniugati, considerati minori dalla legislazione italiana, stabilendo che questi ultimi sono ammessi nel territorio nazionale e possono soggiornarvi per lo stesso periodo per il quale è ammesso il lavoratore e sempreché quest'ultimo sia in grado di assicurare ad essi normali condizioni di vita[12].

La norma invocata, pur costituendo attuazione dell’art. 29 della Cost. che tutela la famiglia come “società naturale fondata sul matrimonio”[13], è però, ad avviso del giudice rimettente, considerata lesiva delle stesse previsioni di cui all’art.29 Cost., nella misura in cui escluderebbe la possibilità di ricongiungimento al coniuge ed al figlio minore dello straniero non lavoratore (rectius: impegnato in attività di “lavoro familiare”[14]). Inoltre, la mancata previsione dei figli naturali tra i beneficiari del diritto al ricongiungimento integrerebbe la violazione delle previsioni contenute nell’art.30 Cost, che stabilisce l’equiparazione tra figli nati fuori dal matrimonio e i cd. figli legittimi, in quanto preclusiva il ricongiungimento alla madre di un figlio nato fuori del matrimonio.

Ad avviso della Corte, la “natura specifica” delle disposizioni dedicate al ricongiungimento familiare dalla legge in parola è rivelata dalla affermazione della tutela della convivenza del nucleo familiare, destinataria di un preciso disegno di protezione costituzionale che si realizza attraverso l’affermazione del diritto e il dovere di mantenere, istruire ed educare i figli, e perciò di tenerli con sè, e il diritto dei genitori e dei figli minori ad una vita comune nel segno dell'unità della famiglia: si tratta dunque di diritti fondamentali riconosciuti alla persona, e, come tali, spettanti in via di principio anche agli stranieri contemplati dalla legge qui in esame.

Nella ricostruzione della Corte, la circostanza che la norma invocata dal ricorrente fosse contenuta in una legge prioritariamente indirizzata a finalità di tutela delle condizioni del lavoratore subordinato extracomunitario, non impedisce di riqualificarne complessivamente la portata nel momento in cui essa faccia riferimento alla materia del ricongiungimento familiare, che in tal modo acquista una sua autonoma rilevanza, nella misura in cui evochi la protezione di diritti fondamentali della persona: la natura delle esigenze tutelate - la convivenza del nucleo familiare - fa sì che la norma acquisisca un carattere specifico, derivante dal richiamo alle ragioni del ricongiungimento familiare, nel quale  si considerano e si proteggono diritti - quali quelli della famiglia ed in particolare del minore - tutelati dalla Costituzione e riconosciuti da una molteplicità di atti internazionali, a partire dalla Dichiarazione dei diritti dell'uomo del 1948.

 

3. Il ricongiungimento familiare ai figli naturali del convivente more uxorio

 

La stessa norma è stata oggetto di un ulteriore giudizio di legittimità  costituzionale promosso dal TAR FRIULI-Venezia Giulia e definito dalla Corte Cost. con Sentenza n.203 del 1997, per idoneità della formulazione dellart.4, L. n. 943 del 1986 ad integrare una violazione degli artt. 10, 30 e 31 della  Costituzione, "nella parte in cui non consente il ricongiungimento ad un figlio minore di un cittadino  extracomunitario   non   legato  all'altro  genitore  da  vincolo  di coniugio”[15].

In questo caso viene qui in rilievo il fatto che la norma impugnata preveda un diritto al ricongiungimento familiare solo in favore del coniuge e dei figli minori dello straniero legalmente residente, risultandone invece escluso il profilo del genitore del minore legalmente residente in Italia con l’altro genitore, con cui il richiedente conviva more uxorio, nel quadro di una cosiddetta “famiglia di fatto[16]”.

Sul punto, la finalità perseguita dalla norma in relazione alla realizzazione di una possibile convivenza del nucleo familiare, posta in attuazione delle previsioni costituzionali di cui agli artt. 30 e 31 Cost., appare però incompatibile con la esclusione dall’accesso al diritto al ricongiungimento ai figli nati al di fuori del matrimonio, aprendosi per questa via la strada ad una discriminazione tra figli c.d. legittimi e figli naturali, impedita dalla norma costituzionale, così come alla limitazione del diritto-dovere dei genitori ad educare i figli, alla violazione del diritto dei figli ad essere accuditi da entrambi i genitori.

Appare inoltre evidente anche il contrasto con l’art.10 della Costituzione, che in ordine al trattamento giuridico accordato allo straniero richiede la garanzia di conformità agli standard normativi fissati dai trattati internazionali, assumendo in tal caso particolare riguardo il riferimento all’art.8 CEDU - che garantisce il rispetto della vita privata e familiare della persona - ed al 6° principio della Dichiarazione dei Diritti del Fanciullo, che richiede l’impegno alla creazione di condizioni psichiche ed emotive di affetto e di sicurezza materiale  e  morale, legate alle cure e responsabilità dei genitori, nel perseguimento di un possibile sviluppo armonioso della sua personalità[17].

Ne consegue che il mancato riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare allo straniero non coniugato con il figlio minore fonda la censura di incostituzionalità, essendo esso idoneo a privare lo straniero di un titolo legale di soggiorno nel territorio italiano, innescando un divieto di permanenza nello stesso, e determinando una lesione di quello che la Corte definisce “un  vero  e proprio diritto fondamentale …del  genitore  straniero  di  figlio  minore  legalmente residente in Italia  con  l'altro  genitore,  non  legato  al  primo  da   vincolo matrimoniale,  ad entrare e rimanere nel territorio nazionale al fine di poter realizzare e mantenere quella comunità di vita fra figli  e genitori,  che e' appunto l'oggetto sostanziale del diritto invocato”[18].

Ancora una volta la Corte sottopone a revisione critica l’esito del bilanciamento tra valori operato da un legislatore “poco attento” all’esigenza di far prevalere le ragioni della tutela della famiglia, che trovano affermazione indipendentemente dallo status di cittadino italiano, sia pure mantenendo il richiamo alla necessaria verifica delle condizioni che assicurino il contemperamento del diritto al ricongiungimento con altri valori dotati di pari tutela costituzionale[19]: in questo senso, la Corte fa salvo il riferimento operato dalla stessa legge impugnata, nella parte in cui richiede espressamente che possa procedersi al riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare “a condizione che lo straniero residente legalmente in Italia sia in grado di assicurare al familiare normali condizioni di vita”, le quali consentano un’esistenza libera e dignitosa[20].

 

4. L’espulsione automatica dello straniero è costituzionalmente illegittima se non tiene conto della situazione familiare: la Sentenza 202 del 2013

 

In diverse occasioni la Corte costituzionale è stata chiamata a valutare la legittimità costituzionale di provvedimenti di espulsione adottati nei confronti di cittadini di paesi terzi aventi legami familiari in corso in Italia, in applicazione di disposizioni di legge contenute nel T.U. sull’immigrazione, adottato con Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

Con la Sentenza 202 del 2013[21], la Corte ha definito la questione di legittimità costituzionale della formula dell’art. 5, comma 5, del T.U. sullimmigrazione, che prevede una "tutela rafforzata” per gli stranieri colpiti da provvedimento di rifiuto, revoca o diniego di rinnovo del permesso di soggiorno - in caso di condanna per i reati indicati dallart. 4, comma 3, del t.u. stesso -  subordinata alla eventualità che essi abbiano esercitato il diritto al ricongiungimento familiare attraverso la presentazione della relativa domanda. L’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare da parte dello straniero, ai sensi dell’art.29 Cost, determina infatti l’obbligo da parte dell’Autorità nazionale competente a tenere in considerazione una serie di elementi ai fini di una valutazione in concreto della situazione del richiedente, come ad esempio la natura e la effettivita' dei vincoli familiari dell’interessato, l'esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d'origine, nonche', per lo straniero gia' presente sul territorio nazionale, la durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale, in tal modo evitandosi “lautomatismo” del provvedimento  di espulsione. Automatismo che, invece, scatterebbe nei confronti dello straniero che, pur trovandosi nelle condizioni di esercitare il diritto al ricongiungimento familiare, non abbia però presentato formale domanda, per ciò solo essendo escluso dalla tutela prevista dalla norma, indipendentemente dall’accertamento in capo allo stesso dell’eventuale possesso dei relativi requisiti e dal tipo di permesso di soggiorno di cui disponga.

Tale disposizione è dunque considerata idonea a porre le condizioni di una irragionevole disparità di trattamento in relazione a situazioni in tutto simili[22], e dunque potenzialmente integrante la violazione dei diritti fondamentali connessi alla tutela della famiglia - e di eventuali minori che ne facciano parte - di cui agli artt.2, 3, 29, 30 e 31 Cost., oltre all’art.8 CEDU integrante il parametro di cui all’art.117, primo comma, Cost[23].

Sul punto, il giudice rimettente sottolinea come già in sede di applicazione della norma, in una fase antecedente alla instaurazione del giudizio innanzi alla Corte Cost., la norma impugnata fosse stata oggetto di disapplicazione da parte del giudice amministrativo considerando ingiustificato il limite da essa previsto alla estensibilità della tutela anche allo straniero inadempiente rispetto al requisito della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare, sulla base del rilevato contrasto con le previsioni della CEDU[24]. Inoltre, afferma che la lettura sistematica degli artt.5 e 9 del TU immigrazione, nonché il tenore letterale delle disposizioni ivi contenute, non consentono un’interpretazione conforme, dovendosi necessariamente dare luogo al giudizio di costituzionalità. In ciò allineandosi alla nota giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia.[25]

Il caso sottoposto all’attenzione della Corte trae origine dal diniego del rinnovo di permesso di soggiorno per lavoro autonomo fondato sul giudizio di pericolosità sociale formulato a carico dell’istante, cittadino di Paese Terzo, già colpito da un precedente provvedimento di espulsione, da un deferimento all’autorità giudiziaria per appropriazione indebita, infine, da una condanna (non definitiva) per un reato in materia di stupefacenti. In relazione a tale condanna, l’art.4 del TU sull’immigrazione determina l’automatismo ostativo alla permanenza sul territorio nazionale, escluso dalla legge solamente in relazione ai “soggetti che si trovano nelle condizioni previste dagli artt. 5, comma 5, e 9 del citato d.lgs. n. 286 del 1998” e in favore dei quali l’autorità nazionale competente è tenuta, sia pure nell’ambito di un valutazione rimessa alla sua discrezionalità, a tener conto di una serie di circostanze attinenti (per quel che qui ci interessa mettere in evidenza) all’esistenza di eventuali legami familiari.

Le condizioni richieste dalla norma sono fondamentalmente incentrate sul fatto che lo straniero interessato abbia esercitato il suo diritto al ricongiungimento familiare, in questo caso coincidente con la presentazione di formale istanza, a nulla rilevando la circostanza che la mancata presentazione della stessa sia dovuta - come nel caso di specie - al fatto che la famiglia si sia formata direttamente in Italia[26], in ciò confermando il rilievo della violazione dei principi di uguaglianza e proporzionalità di cui all’art.3 Cost. in caso di mancata estensione della tutela rafforzata avverso l’espulsione, configurandosi per questa via una discriminazione “tra situazioni identiche dal punto di vista sostanziale, ledendo i diritti fondamentali degli stranieri e dei loro familiari per una ragione di carattere meramente formale, consistente nella mancata presentazione di unistanza amministrativa”.

Sul punto, la Corte, chiamata a verificare il corretto bilanciamento dei vari interessi implicati in una materia complessa come la disciplina dell’immigrazione da parte del legislatore nazionale, conclude per l’idoneità delle restrizioni previste dalla norma impugnata ad integrare una discriminazione irragionevole in violazione dell’art.3 Cost. e relativo pregiudizio dei diritti fondamentali implicati[27], oltre a comportare una grave compromissione dei rapporti familiari incisi da una decisione di espulsione dello straniero, rapporti che “dovrebbero ricevere una protezione privilegiata ai sensi degli artt. 29, 30 e 31 Cost. e che la Repubblica è vincolata a sostenere, anche con specifiche agevolazioni e provvidenze”.

Il caso trattato consente di mettere nel dovuto risalto il valore da attribuirsi alle relazioni interpersonali che connotano in maniera specifica le dinamiche del rapporto esistente tra i membri di una famiglia, nel cui ambito si forma la personalità dei componenti più giovani e si trovano risposte ad istanze di vario segno, tutte comunque collegate da un’unica matrice di ordine affettivo e di solidarietà reciproca.

Proprio in funzione della protezione delle relazioni interpersonali assicurata dalla Costituzione, nel cui ambito una particolare attenzione è riservata ai minori, appare necessario concludere che qualunque decisione sulla autorizzazione alla permanenza nel territorio dello Stato che sia adottata nei confronti di chi abbia legami familiari già esistenti in tale territorio “debba necessariamente fondarsi” -ove l’interessato abbia riportato condanne per determinati reati, come nel caso che ci occupa - “su una attenta ponderazione della pericolosità concreta e attuale dello straniero condannato, senza che il permesso di soggiorno possa essere negato automaticamente”: la quale conclusione è fondata sulla ormai acquisita consapevolezza che qualunque decisione sia assunta dall’autorità pubblica nei confronti dello straniero con legami familiari nel territorio dello Stato “finisce per ripercuotersi anche sugli altri componenti della famiglia” ed, in caso di provvedimento di diniego del titolo autorizzato di soggiorno - o di rinnovo dello stesso - comporta “il distacco dal nucleo familiare” che “specie in presenza di figli minori, è decisione troppo grave perché sia rimessa in forma generalizzata e automatica a presunzioni di pericolosità assolute, stabilite con legge, e ad automatismi procedurali, senza lasciare spazio ad un circostanziato esame della situazione particolare dello straniero interessato e dei suoi familiari”.

Sulla base di tali considerazioni, la Corte afferma come in linea di principio non sia da potersi escludere la legittimità di un’opzione legislativa verso un effetto procedurale automatico in materia di condizioni di accesso e permanenza degli stranieri nel territorio italiano, basata sulla discrezionalità comunque riconosciuta al legislatore nazionale anche in considerazione della estrema rilevanza dei vari interessi coinvolti riconducibili alla competenza e responsabilità del livello statale: sotto quest’aspetto, dunque, ritiene giustificatile l’adozione di una disciplina che ricolleghi la previsione di un automatismo nella espulsione dello straniero, ad esempio in caso di condanna per determinati reati: purtuttavia osserva come in genere la previsione di automatismi procedurali tendenzialmente valga ad escludere valutazioni del caso concreto, richieste invece necessariamente nell’ottica del rispetto delle tutele costituzionalmente accordate alla famiglia anche in favore dei cittadini di Paesi Terzi. Richiamando una sua precedente pronuncia, la Corte sottolinea che la previsione legislativa di un automatismo ostativo del rilascio o del rinnovo del titolo di soggiorno deve comunque rispettare “un bilanciamento, ragionevole e proporzionato ai sensi dellart. 3 Cost., tra lesigenza, da un lato, di tutelare lordine pubblico e la sicurezza dello Stato e di regolare i flussi migratori e, dallaltro, di salvaguardare i diritti dello straniero, riconosciutigli dalla Costituzione”[28] (sentenza n. 172 del 2012). Sul punto, già nel 2008[29] la Corte aveva ritenuto non manifestamente irragionevole subordinare, da parte del legislatore nazionale, l’ingresso e la permanenza nel territorio dello Stato alla mancata commissione di reati di un certo rilievo, ritenendo per questa via legittime le norme statali che prevedevano “la condanna per determinati reati medio-gravi quale condizione ostativa all'ingresso e al soggiorno dei cittadini extracomunitari sul territorio dello Stato” sia pure ammettendo però che il fatto di aver riportato una condanna per tali reati deve essere bilanciato in concreto con “ragioni umanitarie e solidaristiche derivanti dal diritto al mantenimento o al riacquisto dell'unità familiare con un familiare residente in Italia e dall'eventuale regolare soggiorno di lungo periodo, così come prevedono le norme adottate in attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo e della direttiva 2003/86/CE relativa al ricongiungimento familiare.”[30]

 

5. Il recente “DL sicurezza” e suoi riflessi sul mantenimento dell’unità familiare dello straniero al vaglio della Corte Costituzionale

 

Con la Sentenza 194 2019 la Corte ha avuto l’occasione di fare il punto sulla legittimità costituzionale delle disposizioni introdotte dal DL 113/2018 – meglio noto come “Decreto Sicurezza”, recante “disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’Interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata” convertito, con modifiche, in L.132/2018”.

In particolare, è stato impugnato l’art.1 del DL 113/2018, per effetto del quale è stato abrogato l’istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari[31] - di cui all’art.5 del Testo Unico in materia di immigrazione e condizione dello straniero, D.Lgs.n.286/1998 - e sostituito con una disciplina di dettaglio che individua fattispecie tipizzate di permessi di soggiorno aventi natura temporanea, sempre nel perseguimento di  esigenze di carattere umanitario.

Sul punto, occorre ricordare che la disciplina della protezione umanitaria è basata sulle previsioni dell’art.6, par.4, della Dir.115/2008/UE PE e Cons che, disciplinando le procedure relative ai casi di rimpatrio di cittadini di Paesi Terzi soggiornanti irregolari da parte degli Stati membri in cui si trovino, prevede la facoltà, per essi, di provvedere legislativamente alla estensione di forme di protezione tipicamente riservate allo straniero titolare di un regime di protezione internazionale (dunque in possesso dello status di “rifugiato” o di “titolare di protezione sussidiaria”) anche a soggetti che resterebbero esclusi da tali forme tipiche di protezione, perché sprovvisti dei requisiti necessari, per “motivi umanitari, caritatevoli o di altra natura”. Si tratta dunque di una facoltà rimessa alla discrezione degli Stati membri, cui è stata data attuazione in varie forme[32].

Il DL in parola incide proprio sulla materia della protezione umanitaria, rimessa alla competenza discrezionale degli Stati nazionali, restando impregiudicata la “protezione internazionale” che determina il rispetto di obblighi per gli Stati derivanti da Convenzioni internazionali sottoscritte o da prescrizioni di diritto europeo[33]._

Nell’ambito del ricorso avverso le disposizioni introdotte attraverso la citata riforma della protezione umanitaria nel territorio italiano, le Regioni ricorrenti - Regione autonoma Sardegna e Regioni Umbria, Emilia-Romagna, Basilicata, Marche, Toscana e Calabria - assumono esistere violazioni delle proprie attribuzioni costituzionali, che risulterebbero gravemente pregiudicate dalle norme impugnate, con rilevanti riflessi sulla vita privata e familiare dello straniero prossimo alla espulsione dal contesto di vita in cui risultava inserito per effetto del contesto normativo che ha preceduto la riforma.

Tra i diversi profili di illegittimità costituzionale sollevati dalle regioni ricorrenti, appare interessante mettere in rilevo le deduzioni della Regione Umbria, la quale denuncia, tra i motivi dell’impugnativa, la violazione degli artt. 2, 10 II° comma e 117 I° comma Cost., con riferimento agli artt.2, 3 e 8 CEDU ed alle disposizioni del Patto internazionale dei diritti civili e politici[34]: la Regione afferma che il previsto allontanamento dal territorio italiano dei soggetti esclusi dal regime di protezione internazionale sarebbe di per sé sufficiente a determinare una grave compressione del diritto del rispetto alla vita privata e familiare di cui all’art.8 CEDU (ed agli artt.17, 23 e 24 del Patto sui diritti civili e politici).

La Regione Emilia Romagna mette in rilievo ulteriori profili di incostituzionalità della norma, guardando in particolare al 5° e il 6° comma dell’art.12 DL n.113 del 2018, che collegano la possibilità di permanere presso il centro di accoglienza per i richiedenti asilo e per i titolari della protezione umanitaria - oggi soppressa - alla scadenza dei relativi progetti, determinando la definitiva fuoriuscita dal sistema di accoglienza di entrambi i profili: la qual cosa integrerebbe una violazione degli artt. 3,11,117 I°co, Cost. In particolare, la lesione all’art.117 poggia sul riferimento alle previsioni dell’art.8 della CEDU che dispone in materia di tutela della vita privata e familiare, risultandone per questa via leso il principio di ragionevolezza: i soggetti già ammessi alla accoglienza, infatti, si troverebbero, in applicazione della norma impugnata, a dover lasciare l’ex SPRAR (struttura territoriale costitutiva del Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati_)[35] e dunque privati “di qualunque tipo di sostegno ed espulsi dal contesto di vita in cui erano inseriti”.

Il contrasto delle disposizioni impugnate con gli artt. 10, II° co., e 117, I° co. Cost, in relazione a quanto previsto dal Patto internazionale sui diritti civili e politici  - artt.6, 10 I°co., 17, 23 e 24 - e dalla  CEDU - artt. 2, 3 e 8 – è invece denunciato dalla Regione Marche, che rileva  come i soggetti preventivamente beneficiari del regime di protezione siano invece esposti, in applicazione della norma impugnata, a seri rischi per la vita, la sicurezza alimentare nonché “per il loro diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare”: l’argomentazione è basata sulla considerazione della disciplina  abrogata come posta in attuazione delle prescrizioni in materia di protezione internazionale derivanti dai principi di cui all’art.10 della Costituzione. Secondo tale impostazione, le disposizioni del DL 118 determinano la abrogazione di una disciplina “costituzionalmente obbligatoria in quanto sistema normativo che, anche nell’interpretazione giurisprudenziale, ha avuto la funzione di rendere effettivi i diritti fondamentali della persona” (cioè si trattava di una disciplina posta per dare attuazione a precisi obblighi di natura costituzionale e come tale passibile, certo, di modifiche od integrazioni ma non di una abrogazione pura e semplice) eliminando una tutela già accordata e produttiva di aspettative di assistenza, cura ed aiuto materiale e spirituale.

Impugnando l’art.1 del DL 118, la Regione Calabria denuncia l’asserito contrasto con l’art.117, I° co., della Costituzione, ancora una volta per la mancata osservanza delle prescrizioni ex art.8 CEDU - dunque del mancato rispetto degli obblighi internazionali ed europei in occasione dell’esercizio delle competenze legislative assegnate allo Stato ed alle Regioni - in quanto la nuova norma "imporrebbe alle Regioni di non poter applicare la propria normativa” già adottata in materia di assistenza in favore di soggetti non più titolari del permesso umanitario, non titolari della protezione internazionale né della protezione sussidiaria, ma ancora titolari della protezione costituzionale in tema di diritto di asilo ex art.10 Cost: soggetti che avrebbero potuto essere ben integrati nella società, il cui allontanamento imposto dalla nuova norma “violerebbe il rispetto della vita privata e familiare”[36].

Ora, appare chiara la circostanza che le previsioni contenute nell’art.117, secondo comma, lettere b) e h) della Cost. relative alla riconducibilità alla competenza esclusiva dello Stato delle materie “ordine pubblico e sicurezza” ed “immigrazione” siano, per ammissione dello stesso costituente, fortemente legate nell’esercizio all’esigenza di coordinare le politiche intraprese fra livello statale e livello regionale.

Non è un caso il fatto che la stessa Corte costituzionale abbia già avallato la possibilità di legiferare da parte delle regioni, esercitando le proprie competenze legislative concorrenti, ad esempio in materia di diritto all’istruzione di persone migranti e di diritto all’assistenza sociale.

Occorre tuttavia sottolineare come tali ambiti, nella ricostruzione della Corte, non possano essere considerati direttamente riconducibili alla determinazione delle politiche sulla gestione di flussi migratori in ingresso e sul soggiorno nel territorio nazionale: materia che resta di esclusiva competenza statale.

In linea con tale impostazione, il giudizio in parola si conclude con la affermata insufficienza, da parte della Corte, delle argomentazioni addotte a dimostrare ricadute sulle competenze regionali tali da limitarle.

Quanto alla denunciata idoneità della norma impugnata a ridimensionare la protezione complementare per motivi umanitari a causa del passaggio dall’istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari - generale ed atipico - a permessi speciali tipizzati per categorie di bisogno, la Corte rinvia la possibile, relativa valutazione alla (successiva) fase applicativa della norma, rimarcando però che tale fase applicativa, sia essa in sede amministrativa che in sede giudiziaria, non potrà non tener conto del dovuto “rigoroso rispetto della Costituzione e dei vincoli internazionali, nonostante la avvenuta abrogazione dell’esplicito riferimento agli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano contenuto nella precedente formulazione dell’art.5, VI° co., del T.U. sulla immigrazione”.

Siffatta argomentazione coincide con lo spirito del richiamo effettuato dal Capo dello Stato, in occasione dell’emanazione del “Decreto Sicurezza” qui brevemente esaminato, alle disposizioni dell’art.10 della Costituzione ed agli impegni internazionali assunti dal nostro Paese: disposizioni che, pur non espressamente citate nel testo del decreto impugnato, costituiscono il fondamento di legalità costituzionale delle concrete scelte politiche- istituzionali compiute (o da compiersi) in materia di protezione della vita familiare dello straniero.

 

 



[1] Sulla odierna natura sovranazionale dei diritti fondamentali - rectius, di una parte consistente di questi - di cui i cd “diritti di cittadinanza” costituiscono una “sottoclasse”,  per questa via divenendo “limiti esterni” e non più solo “interni” all’attività del legislatore (costituendosi così il fondamento di una vera e propria democrazia internazionale) si rinvia alla riflessione sui diritti fondamentali di FERRAJOLI, Dai diritti dei cittadini ai diritti della persona, in ZOLO,  Cittadinanza. Appartenenza, identità, diritti, 1994, Bari. Sul potenziale di “dissolutore degli status” di cui sono portatori i diritti fondamentali, così come interpretati dalle Corti dei diritti nella specifica evocazione che se ne fa in tema di “diritto delle persone e della famiglia” si veda CAMARDI, Diritti fondamentali e «status» della persona, in Riv.Crit.Dir.Priv., 2015, n.1. Valvo, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Torino, 2019.

[2] Sulle dinamiche riferibili allo status di cittadinanza e ai suoi riflessi, in generale, in tema di diritti fondamentali e, in particolare, sui concreti risultati del bilanciamento tra “tutele dei diritti del cittadino e del non-cittadino” si faccia riferimento a MORRONE, Il bilanciamento nello stato costituzionale. Teoria e prassi delle tecniche di giudizio nei conflitti tra diritti e interessi costituzionali, Torino, 2014: l’A. Rimanda ad un concetto di cittadinanza qualificato da (l) “la relazione esistente tra un individuo e una comunità organizzata in senso politico”: tale relazione  - descritta in termini di status activae civitatis -  attiene all’essere “partecipe di una comunità in senso istituzionale” e, come tale, è sganciata dalla astratta titolarità di diritti e doveri costituzionali “che possono essere riconosciuti anche ai non cittadini”. In tema di estensibilità dei diritti fondamentali riconosciuti anche agli stranieri in quanto dalla Costituzione riferiti “a tutti” o “a nessuno” si veda CURRERI, Lezioni sui diritti fondamentali, Milano, 2018, che, introduce una distinzione, a fini classificatori, tra previsioni costituzionali dedicate ai soli cittadini italiani ed altre dedicate agli stranieri. Sull’approccio giurisprudenziale a questioni di diritto di famiglia verso la realizzazione di condizioni di eguaglianza tra cittadini e non cittadini, si faccia riferimento a RUGGERI, Eguaglianza, solidarietà e tecniche decisorie nelle più salienti esperienze della giustizia costituzionale, in Rivista AIC, 2017, n.2; BUSCEMA, Diritti fondamentali del “non-cittadino” e principio di unità dell’ordinamento giuridico, in CORTESE – PELACANI, Il diritto in migrazione. Studi sull’integrazione giuridica degli stranieri, Università degli Studi di Trento, 2017; GROSSO, Sovranità, cittadinanza, nazionalità, in Diritto costituzionale, 2018, n.1.

[3] SALAZAR, Territorio, confini, “spazio”: coordinate per una mappatura essenziale, in Rivista AIC, 2017, n.3 - Relazione di sintesi della Sessione dedicata al “Territorio” nell’ambito del XXXI Convegno annuale dell’AIC, sul tema “Di alcune grandi categorie del diritto costituzionale: Sovranità - Rappresentanza - Territorio”, svoltosi a Trento nel novembre 2016. Sulla ricognizione dei diversificati interessi emergenti, parametri o criteri a quali ispirare una tutela dedicata in ragione della distinzione tra immigrato e migrante rispetto ad una diversa connotazione nel rapporto con il territorio (di chi intende “stabilirsi” in esso, ovvero transitarvi, indirizzandosi verso la destinazione finale) si faccia riferimento a RUGGERI, Cittadini, immigrati e migranti, alla prova della solidarietà, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2019, n.2, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-2-2019-1/393-cittadini-immigrati-e-migranti-alla-prova-della-solidarieta/file.

[4] Un richiamo alla integrazione della disciplina costituzionale in tema di diritti fondamentali da riconoscersi anche allo straniero attraverso il riferimento all’art.36, 1°co., Cost., rispetto alla cui formulazione “uno speciale significato va assegnato alla congiunta, duplice menzione del lavoro e della famiglia” si trova in RUGGERI, Cosa sono i diritti fondamentali e da chi e come se ne può avere il riconoscimento e la tutela, Intervento al Convegno del Gruppo di Pisa su Che cosè un diritto fondamentale?, Cassino 10-11 giugno 2016, in Rivista del Gruppo di Pisa, Fascicolo 2019/01.

[5] Per un’analisi sullo schema di relazione esistente tra la Costituzione italiana e le (varie) dinamiche aventi significativi riflessi sulla regolazione giuridica della condizione dello straniero, si veda CAVASINO, Diritti, sicurezza, solidarietà e responsabilità nella protezione della persona migrante, in Federalismi, Focus - Human Rights 2018, n.3.

[6] Così MONTANARI, La giurisprudenza costituzionale in materia di diritti degli stranieri, in Federalismi, 2019, n.2.

[7] BERGONZINI, Art. 29 Cost., in BARTOLE- BIN, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, in cui si afferma che «l’intera serie delle disposizioni costituzionali sulla famiglia, dal suo riconoscimento alla definizione dei rapporti fra coniugi [...] e tra genitori e figli [...] deve essere interpretata in armonia con la direttiva di cui all’art. 2 Cost.». Quanto alle formazioni sociali riconducibili al concetto di “società naturale” evocato dalla Costituzione, ma non immediatamente riconducibili alla protezione costituzionale accordata alla famiglia fondata sul matrimonio in base ad un’interpretazione rigorosa della lettera dell’art.29 Cost, è frequente in dottrina - soprattutto in ambito civilistico - il ricorso all’espressione “famiglie”, proprio a voler sottolineare la vocazione del concetto ad interiorizzare, facendoli propri,  i diversi modi in cui si compie la realizzazione dell’unione familiare tra individui legati da relazioni sul piano psichico, affettivo e di mutuo soccorso: si cominci da SCALISI, “Famiglia” e “famiglie” in Europa, in Riv. dir. civ., 2013, n.1, pag. 7 ss.; poi, AMAGLIANI, Principi costituzionali in materia di famiglia, in Ordines, 2015, n.2; GIUFFRE’- NICOTRA, La famiglia davanti ai suoi giudici, Atti del Convegno (Catania, 7-8 giugno 2013), in  Collana del Gruppo di Pisa, 2014, n.4; D’AMICO, I diritti contesi. Problematiche attuali del costituzionalismo, Milano, 2016; COLLURA, Famiglia o famiglie? Riflessioni in tema di laicità dello Stato, in Scritti in onore di M. Comportì, Milano, 2008; ROMEO, Le relazioni affettive non matrimoniali, Torino, 2014.

[8] Si veda Corte Cost. Sent. N.120 del 1967 (corsivo aggiunto). Sul punto si veda PEDULLÁ, La dignità della persona nel prisma delle giurisdizioni, Bologna, 2017, p.67 ss.: l’A. richiama una lettura estensiva del principio di eguaglianza di cui all’art.3 Cost. anche in favore degli stranieri come fonte di evidenti ricadute “sia con riferimento alla disciplina di ingresso e di allontanamento dal territorio italiano di questi ultimi, sia con riferimento alla disciplina del loro status, a prescindere dalla regolarità o meno della loro permanenza in Italia”.

[9] Per effetto di tale disposizione, perde significato il richiamo alla “condizione di reciprocità” in base alla quale l’art.16 delle preleggi al Codice Civile del 1942 legittimava il riconoscimento di pari tutela civilistica allo straniero rispetto al cittadino.

[10] Si veda Corte Cost. Sent. 28/95 in materia di valore del lavoro familiare, ove si afferma non accettabile l'interpretazione della norma impugnata - l'art. 4, primo comma, della legge n. 943 del 1986, che  attribuisce al lavoratore immigrato un vero e proprio diritto al ricongiungimento della sua famiglia, diritto che implica l'ammissione e il soggiorno del coniuge e dei figli minori nel territorio italiano - poiché restringe i destinatari dell'istituto del ricongiungimento familiare ai soli immigrati extracomunitari titolari di lavoro subordinato, escludendone chi svolge lavoro familiare. Tale interpretazione integrerebbe una violazione dell’art.29 Cost-che tutela la famiglia come società naturale fondata sul matrimonio (perchè escluderebbe dal diritto al ricongiungimento il coniuge non lavoratore) e dell’art.30 Cost, che equipara i figli nati fuori dal matrimonio ai figli cd legittimi (poichè precluderebbe nel caso di specie il ricongiungimento alla madre del figlio nato fuori del matrimonio).

[11]Si tratta di un giudizio di legittimità costituzionale che trae origine dal ricorso promosso innanzi al TAR Friuli-Venezia Giulia da una cittadina brasiliana avverso il provvedimento di diniego del permesso di soggiorno per riunificazione familiare adottato dal  Ministero degli Interni e notificato con nota della Questura di Udine. Il TAR Friuli-Venezia Giulia ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, L. 943/1986, introduttiva di Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine, che subordina il ricongiungimento del figlio minore dello straniero residente in Italia e coniugato con un cittadino italiano alla circostanza che egli svolga un’attività lavorativa retribuita.

[12] Art. 4, primo comma, della legge n. 943 del 1986

[13] Sulle differenti posizioni in dottrina circa la portata e l’interpretazione del concetto di famiglia  e dei relativi diritti tutelati dall’art.29 ss Cost si veda BIN, La famiglia: alla radice di un ossimoro, in Studium Iuris, 2000, n.10, pag.1066 ss, che afferma doversi distinguere tra diritti costituzionalmente riconosciuti alla “famiglia come società naturale” e diritti inerenti “al regime tipico della famiglia matrimoniale”: questi ultimi non potendo  in alcun modo imputarsi a soggetti diversi dai “partners” coinvolti nel contratto matrimoniale - tra cui, oltre ai figli, lo stesso “soggetto-famiglia”. L’A. Ritiene inconciliabili il riferimento alla qualificazione della famiglia come “società naturale” ed il suo riconoscimento sul piano giuridico solo in relazione ad un preciso assetto formale (nell’ambito di una sorta di antitesi tra famiglia naturale, esclusa dall’interesse dell’ordinamento giuridico e famiglia legale), con relative conseguenze non secondarie sul piano delle tutele accordate ai figli. Su quest’ultimo punto, tuttavia, l’A. Richiama la giurisprudenza della Corte cost che ha distinto tra un “piano orizzontale” delle relazioni - intercorrente tra i soggetti del patto matrimoniale e connotate dal riferimento al principio della libertà di scelta sul piano individuale - ed un piano “verticale”, da riferirsi proprio alle relazioni tra i primi ed eventuali loro figli, implicanti viceversa il piano dei doveri, non incise in tal caso dalla diversa qualificazione giuridica dell’unione che ha dato loro origine. Nella stessa direzione GRASSETTI, I principii costituzionali relativi al diritto familiare, in CALAMANDREI-LEVI-BARBERA, Commentario sistematico alla Costituzione italiana, Firenze, 1950.

Di segno contrario, si veda, in primis, RUGGERI, Il diritto al matrimonio e lidea costituzionale di “famiglia”, in Nuove Autonomie, 2012, n.1, che opta invece per un “processo ricostruttivo di senso della formula costituzionale”, da compiersi “legando  saldamente l’uno all’altro i due frammenti di cui essa consta, a torto considerati come aventi struttura disomogenea e dunque inidonei ad essere composti armonicamente in unità”. Più di recente, l’A. si riferisce alla formula dell’art.29 Cost - definita “sintagma della società naturale”- come emblematica del consapevole riferimento alla formazione sociale in cui è più forte il richiamo alle tradizioni culturali del nostro Paese, e ciò fino al punto da non potersi procedere a riletture della lettera della disposizione costituzionale che siano compatibili con il riconoscimento di nuove “forme familiari”. Esclusa, quindi, l’ipotesi di procedere ad un aggiornamento della formula ex art.29 per via di interpretazione, resterebbe solo la revisione costituzionale. Sul punto di una possibile rilettura della norma, l’A. pone la questione di una possibile “integrazione della nostra Carta con altre Carte costituzionali (in senso materiale)”, tra cui un ruolo centrale sarebbe assunto dal riferimento alla CEDU ed alla Carta di Nizza: quest’ultima, in particolare, essendo dotata di una speciale rilevanza, essendo “dotata di forza paracostituzionale o costituzionale tout court, andando unicamente soggetta al limite del rispetto dei principi fondamentali di diritto interno”. E anche RUGGERI, Modello costituzionale e consuetudini culturali in tema di famiglia, fra tradizione e innovazione, Relazione al Convegno su "Il sistema del diritto di famiglia dopo la stagione delle riforme: rapporti di coppia e ruolo genitoriale”, Catania 27-29 settembre 2018. Sulla ricognizione di una possibile “diarchia giusnaturalismo-giuspositivismo” che “sembrerebbe appuntarsi sulla misura - ovvero sulla ammissibilità - dellintervento del legislatore nei confronti della “famiglia” e, di conseguenza, sul possibile condizionamento della sua «esistenza giuridica»  si veda DI MARIA, Aggregati familiari e Costituzione, in ROMEO, op.cit.. Sulla (mancata) possibilità di rintracciare nella formula dell’art.29 “un modello di famiglia con una sua «grammatica» costituzionale aperta a interpretazioni evolutive” si veda SCIORTINO, La tutela costituzionale della famiglia – in Studi Cattolici, 2014, n. 637, che si esprime a favore della esistenza, nella lettera della norma, di un “nucleo duro di cui il legislatore ordinario non può liberamente disporre…costituito dall'etero-sessualità, monogamia ed esogamia.” Sul punto delle possibili interpretazioni della formula dell’art.29, lAutrice aggiunge che il concetto di “società naturale” “richiama l'idea che l'uomo per sua natura tende a organizzarsi in gruppi di cui la famiglia sarebbe la cellula primigenia e che quindi la famiglia è «naturale» nel senso che appartiene ai bisogni fondamentali dell'uomo, alla sua socialità, alla sua affettività e alla sua funzione procreativa.” Per una ricostruzione dei conflitti interpretativi che connotano il dibattito sulla natura e sul ruolo della famiglia nella società odierna attraverso un’esegesi della disciplina costituzionale dedicata alla materia, si veda CORSO, La famiglia: un concetto, molte questioni, in KorEuropa - Rivista on line del Centro di Documentazione Europea dell'UKE, 2016, n.9.

[14] Sul particolare profilo del valore del lavoro familiare si veda specificamente Corte Cost. Sent. n.78/1993. La riflessione sul valore del lavoro familiare è stata alla base della adozione della Risoluzione del Parlamento Europeo del 13 gennaio 1986

[15] Nel caso di specie la ricorrente, convivente more uxorio con altro cittadino extracomunitario e con cui ebbe una figlia, riconosciuta  da  entrambi  i  genitori,  aveva  ottenuto  un permesso di soggiorno per motivi di famiglia, che però le era stato in seguito revocato col provvedimento  impugnato,  essendo risultata la ricorrente non coniugata con il cittadino di paese terzo con il quale si chiedeva il ricongiungimento familiare.

[16] Sul tema si veda SCIARRINO, Minore, adozione e famiglia di fatto: le ragioni di una difficile convivenza, in ROMEO, Le relazioni affettive di fatto, Milano, 2014.

[17] Convenzione di New York, 20 novembre 1989, ratificata in Italia con Legge 27 maggio 1991, n. 176

[18] Si veda il punto 3. del considerato in diritto Corte Cost. Sent. 203/1997

[19] Corte Cost. Sent. N.28/1995

[20] Rispetto allo specifico caso sottoposto alla sua attenzione, la Corte considera ricorrente la condizione richiesta al genitore straniero di figlio minore legalmente residente in Italia attingendo alle disponibilità economiche dell’altro genitore, quando non sia possibile provvedere attraverso le disponibilità economiche del soggetto richiedente il ricongiungimento.

[21]Per un commento alla sentenza si veda ROMBOLI, Nota a Corte cost. 202/2013, in Foro it., 2013, fasc. 12, pag. 3381 ss; o, anche, SIRIANNI, Automatismo espulsivo e diritto alla vita familiare, in Giur. Cost., 2013, fasc. 4, pag. 2835 ss.

[22] Sul punto si veda PEDULLÁ, La dignità della persona nel prisma delle giurisdizioni, op.cit., che mette in evidenza come risulti inerente al controllo di costituzionalità (sotto il profilo della disparità di trattamento) considerare le posizioni messe a confronto, non già in astratto, bensì in relazione alla concreta fattispecie oggetto della disciplina normativa contestata.” Dunque, rispetto alla norma che prevede l’espulsione dello straniero dallo Stato italiano, “è in relazione all’applicabilità di tale misura che va valutata la comparabilità o meno delle situazioni rispetto alle quali i giudici a quibus sospettano la violazione del principio costituzionale di parità di trattamento”.

[23] Sul tema proposto si veda CHERCHI, La condizione giuridica dello straniero irregolarmente soggiornante tra legge e diritti della persona, in www.costituzionalismo.it, 2013, n.2; SAVINO, Lincostituzionalità del c.d. automatismo espulsivo, in Diritto, immigrazione e cittadinanza , 2013, n.3; CORSI, Il rimpatrio degli stranieri tra garanzie procedurali e automatismo espulsivo, in AA.VV, La condizione giuridica dello straniero nella giurisprudenza della Corte costituzionale, 2013, Milano; RUGGERI, Salvaguardia dei diritti fondamentali ed equilibri istituzionali in un ordinamento "intercostituzionale", in www.diritticomparati.it, 2013, Comunicazione alle Giornate italo-spagnolo-brasiliane su La protección de los derechos en un ordenamiento plural, Barcellona 17-18 ottobre 2013.

[24] Vi sono una serie di precedenti in tal senso da parte della giurisprudenza amministrativa, fondati su un possibile riferimento “diretto” alle previsioni della CEDU in quanto “comunitarizzate” per effetto del Trattato di Lisbona ex art.6, II°comma: così, ad esempio, in TAR Lazio, Sez. 2bis, n. Sent. 11984 del 2010; ovvero, anche, in Cons. Stato, Sez. 4°, Sent. n. 1220 del 2010

[25]Già con le note “sentenze gemelle” nn. 348 e 349 del 2007, in cui la Corte chiarisce che le previsioni della CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, costituiscono parametro interposto nel giudizio di costituzionalità in base alle previsioni dell’art.117, I°co., Cost., ciò implicando la necessaria instaurazione di un giudizio innanzi alla Corte Costituzionale al fine di verificare eventuali disposizioni della norma interna con esse contrastanti. Su questa linea giurisprudenziale si vedano AA.VV., Riflessioni sulle sentenze 348-349/2007 della Corte costituzionale, in SALAZAR - SPADARO, 2009, Milano; DICKMANN, Corte costituzionale e diritto internazionale nel sindacato delle leggi per contrasto con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in www.federalismi.it., 2007, n.22; AA.VV., All'incrocio tra Costituzione e Cedu. Il rango delle norme della Convenzione e l'efficacia interna delle sentenze di Strasburgo, in BIN- BRUNELLI- PUGIOTTO- VERONESI, 2007; CICCONETTI, Creazione indiretta del diritto e norme interposte, in Giur. cost., 2008 -  Commento alla Sentenza Corte Cost. N. 349/2007.

[26] Così il giudice rimettente - Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, ordinanza del 16 luglio 2012.

[27] Sui diritti fondamentali implicati nella disciplina dell’immigrazione, egualmente protetti dalla Costituzione indipendentemente dal possesso della cittadinanza nazionale, si vedano le Sentt. Corte cost. n.78/2005; n.206 del 2006; n.148 del 2008; n. 249 del 2010; n.299 del 2010; n.245 del 2011 e n.172 del 2012.

[28]Cfr. Corte Cost. Sent. n. 172 del 2012

[29] Si veda Corte Cost. Sent. N.148 del 2008

[30] Cfr. BONETTI, I diritti fondamentali degli stranieri, in L’altro Diritto -Centro di documentazione su carcere, devianza e marginalità, 2011

[31]l’art.5 del Testo Unico in materia di immigrazione e condizione dello straniero di cui al D.Lgs.n.286/1998 dedicato alla disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari, indicava tra le condizioni legittimanti la concessione del titolo di soggiorno, nella sua formulazione originaria, la presenza di “seri motivi di carattere umanitario risultanti da obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano”: l’ abrogazione della formula citata è idonea di per sé ad espungere dall’ordinamento italiano l’istituto del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

[32] Sulle forme di protezione internazionale dello straniero si veda CURRERI, Lezioni sui diritti fondamentali, Milano, 2018, e VERDE- GENNA, Immigrazione e garanzie dei diritti fondamentali, Torino, 2012.

[33] Come ad esempio il Diritto di Asilo, competenza legislativa statale ex art.117, II° co., lett.a), Cost. , che nell’ordinamento costituzionale italiano copre uno spettro più ampio rispetto al diritto dei rifugiati di cui alla convenzione di Ginevra. Per la definizione del contenuto di tale materia occorre riferirsi all’art.10, III° co., Cost. Che lo riconosce come diritto fondamentale dello straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.

[34] In particolare, si fa riferimento alla circostanza che le previsioni contenute nell’art.117, secondo comma, lettere b) e h) della Cost. relative alla riconducibilità alla competenza esclusiva dello Stato delle materie “ordine pubblico e sicurezza” ed “immigrazione” siano, per ammissione dello stesso costituente, fortemente legate nell’esercizio all’esigenza di coordinare le politiche intraprese fra livello statale e livello regionale.

Si fa inoltre riferimento alla circostanza che la Corte costituzionale abbia già avallato la possibilità di legiferare da parte delle regioni, esercitando le proprie competenze legislative concorrenti ad esempio in materia di diritto all’istruzione di persone migranti e di diritto all’assistenza sociale: ambiti, questi, non direttamente riconducibili alla determinazione delle politiche sulla gestione di flussi migratori in ingresso e sul soggiorno nel territorio nazionale, che resta materia di esclusiva competenza statale.

La norma inoltre è accusata di ignorare la circostanza che la presenza di persone migranti sui territori delle regioni costituisce che una risorsa - sul piano della forza-lavoro disponibile, per lo sviluppo dell’economia regionale (considerando come la sottrazione di tale forza-lavoro senza un preventivo confronto con le regioni possa comportare una violazione della sfera di autonomia delle stesse).

[35] Oggi SIPROIMI. La gestione degli SPRAR era affidata agli enti locali, aderenti al sistema di protezione su base volontaria, previa approvazione di progetti quasi integralmente finanziati dal Ministero dell’Interno, a valere su un apposito Fondo (FNPSA - Fondo Nazionale per le Politiche e i Servizi di Asilo), orientati alla realizzazione di azioni per la integrazione sociale dei soggetti ammessi al programma (con erogazione delle attività limitata nel tempo, e comunque per un  numero di beneficiari  inferiore rispetto ai soggetti in accoglienza, a causa della insufficienza strutturale dei posti messi a disposizione).

[36]La norma in parola è inoltre accusata di ignorare la circostanza che la presenza di persone migranti sui territori delle regioni costituisce in linea di principio anche una possibile risorsa - sul piano della forza-lavoro disponibile - per lo sviluppo dell’economia regionale: conseguentemente, la scelta unidirezionale di sottrarre tale forza-lavoro da parte dello Stato in mancanza di un preventivo confronto con le regioni in materia appare in linea teorica idonea comportare una violazione della sfera di autonomia delle stesse.

 

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