Diritti fondamentali dello straniero e libertà “economiche” del cittadino nella giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di ricongiungimento familiare

Antonia Maria Scaravilli

Professore Aggregato Università degli Studi di Enna “Kore”

 

 

ABSTRACT:Il presente lavoro costituisce una riflessione sulla evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di ricongiungimento familiare dello straniero attraverso l’analisi di alcuni casi recenti, in cui sembra consolidarsi la tendenza ad estendere i diritti tradizionalmente afferenti allo status di cittadino europeo ai familiari, anche se cittadini di Paesi Terzi, conformemente al divieto di discriminazione previsto in seno alla Carta dei Diritti dell’Unione.

 

 

Keywords: Diritti fondamentali, ricongiungimento familiare, cittadinanza europea, condizione giuridica dello straniero

 

 

 

 

1. Stranieri, cittadini europei e diritti in materia di protezione della vita familiare

 

La riflessione sul modo in cui le concrete condizioni poste dallEuropa allesercizio del diritto alla vita familiare possono incidere sulla piena effettività del godimento delle libertà “economiche” - con particolare riferimento alla libertà di circolazione e soggiorno, di derivazione comunitaria - oggi si arricchisce di ulteriori spunti e nuove prospettive offerte dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia[1] - nellambito di una (necessaria) rivisitazione del rapporto tra diritti attratti nell’orbita della tutela della famiglia, alla luce delle svariate problematiche implicate dalla gestione dei flussi migratori in Europa - sempre più spesso chiamata a riempire di contenuti gli innumerevoli “vuoti” normativi lasciati dal legislatore nazionale sulle questioni di sua competenza, con particolare riferimento alle famiglie composte da cittadini degli Stati membri UE e cittadini di Paesi Terzi.[2]

Il richiamo operato in materia dalle istituzioni dell’Unione ad un vero e proprio “obbligo per gli Stati membri di non ingerenza nella sfera - privata e - familiare degli individui”, e di adozione di misure che anzi ne favoriscano il rispetto[3], trova il suo fondamento (proprio) nel “diritto alla vita familiare”, consacrato in numerose fonti di diritto internazionale e, in Europa, nelle previsioni di cui all’art.7 della Carta di Nizza, il cui significato e portata corrispondono, conformemente alle previsioni dell’art.52, par.3, della stessa CDFUE, ai diritti conferiti in base all’art.8 CEDU[4].

Il perseguimento da parte comunitaria di obiettivi di protezione della famiglia, anche nella prospettiva della creazione e mantenimento della stessa, investe direttamente il piano della tutela  interna concretamente offerta al cittadino non europeo-migrante rispetto alla sua sfera familiare in sede giurisdizionale: ne risultano messi alla prova, e sottoposti ad una sfida di dimensioni epocali, la tenuta dell’offerta di protezione giuridica di diritti di rango fondamentale e il modello di tutela proposto dalle istituzioni pubbliche (sempre più spesso incentrato sull’intervento della giurisprudenza costituzionale in sede di rinvio pregiudiziale) alla “famiglia”, concetto dotato di intrinseca complessità, connotato come è da possibili svariate accezioni ed implicazioni sul piano sociologico, antropologico, filosofico, affettivo e infine giuridico[5].

 

2. Regole per il ricongiungimento familiare dello straniero nel territorio europeo

 

Appare utile, sia pur brevemente, ripercorrere le linee essenziali degli interventi normativi destinati a realizzare gli obiettivi di protezione della vita familiare in ambito comunitario - al fine di esaminare, ponendole nel dovuto risalto, le recenti strategie argomentative utilizzate dalla CdG in attuazione degli stessi - rappresentati essenzialmente dalla disciplina in materia di ricongiungimento familiare, posta con Direttiva 2003/86/CE del Consiglio, dedicata a porre le condizioni della riunificazione familiare dei cittadini di Paesi Terzi legalmente soggiornanti nei Paesi dell’Ue; dalla Direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto di libera circolazione e soggiorno dei cittadini UE e loro familiari nei territori dell’Unione; dalla Direttiva 2003/109/CE del Consiglio, che, attraverso la disciplina del riconoscimento di uno status di soggiornante di lungo periodo per i cittadini di paesi terzi in possesso di taluni requisiti, è tesa alla progressiva parificazione delle chances normativamente accordate al cittadino UE ed extra-UE anche rispetto alle procedure di riunificazione della famiglia.

 

3. Il ricongiungimento familiare del soggiornante regolare: modelli di tutela e discrezionalità dello Stato nazionale

 

La Dir. 2003/86/CE del Consiglio, adottata il 22 settembre 2003, è dedicata alla istituzione di un “diritto al ricongiungimento familiare” in favore di cittadini di Paesi Terzi che soggiornino legalmente nei territori dellUnione[6], il cui esercizio possa seguire modalità comuni tra gli Stati UE.

Tale diritto (al ricongiungimento familiare), nell’ottica della disciplina in parola, assume la fisionomia di un mezzo utile, rectius necessario al perseguimento di finalità tipicamente riconducibili alle ragioni fondative dell’UE,[7], come la creazione di una stabilità socio-culturale tra le componenti della società, la coesione economica e sociale, l’integrazione dei cittadini di Paesi Terzi nel tessuto sociale degli Stati membri.

Il perseguimento di tali finalità, la cui dimensione esorbita dagli strumenti e dalla sfera di incidenza tipicamente connessi all’esercizio delle potestà normative statali, legittima l’intervento del legislatore europeo in applicazione del principio di sussidiarietà di cui all’art.5, par.3, del TUE.

L’impianto principale della direttiva è basato sul concetto di famiglia nucleare, in ordine al quale il Capo II procede alla individuazione dei “familiari” dei soggiornanti il cui ingresso e soggiorno deve essere autorizzato dallo Stato membro ospitante, che restano distinti dalla categoria di quei familiari per i quali lo Stato può farlo, scegliendo tra via legislativa o regolamentare.

Appartengono alla categoria dei titolari del diritto al ricongiungimento “in via diretta” il coniuge del soggiornante e i figli minori del soggiornante e del coniuge, compresi i figli adottati. Alla categoria dei familiari per i quali lo Stato membro può discrezionalmente stabilire di autorizzare o meno il ricongiungimento appartengono invece gli ascendenti diretti di primo grado del soggiornante o del coniuge; i figli adulti non coniugati del soggiornante o del coniuge; i partners non coniugati, cittadini di un paese terzo, che abbiano una relazione stabile e duratura debitamente comprovata con il soggiornante.

La Direttiva in parola è stata oggetto di numerose critiche sotto svariati profili[8]: in relazione agli strumenti messi a disposizione della tutela del diritto al ricongiungimento, considerati ormai superati; alla ipotizzata creazione, per suo tramite, di modelli di tutela differenziati per categorie di destinatari degli interventi previsti, aprendo per questa via a possibili disparità di trattamento (discriminazioni); alla creazione di presupposti, contraddicendo le finalità poste alla base dell’adozione della direttiva stessa, di una difficile armonizzazione tra le legislazioni degli Stati membri[9].

Tali criticità hanno sollevato forti dubbi sulla coerenza della norma alle finalità tipiche di una politica comune in materia di immigrazione: sul punto, la remissione allo Stato membro di ampi margini di discrezionalità rispetto alle condizioni alle quali riconoscere il diritto al ricongiungimento, rispetto ai possibili beneficiari dello stesso e rispetto alle deroghe da prevedere legislativamente ha posto le premesse per la creazione di regimi differenziati a livello nazionale[10] (risultandone condizionati anche i flussi migratori - inevitabilmente indirizzati verso i paesi con regimi più favorevoli) quando non anche di una impossibilità pratica a realizzare il ricongiungimento familiare all’interno dei confini nazionali.

Le incertezze che hanno accompagnato fin dall’inizio l’applicazione della norma europea hanno reso l’intervento della CdG ancor più rilevante in termini di rafforzamento ed ampliamento della tutela del diritto alla vita familiare anche a beneficio dello straniero, restituendo certezza e stabilità nell’interpretazione delle sue disposizioni e fornendo un parametro comune ai fini dell’applicazione delle tutele previste e delle relative esigenze di armonizzazione[11].

 

4. Il ricongiungimento familiare tra cittadini di Paesi Terzi e cittadini dell’Unione che esercitano il diritto alla libera circolazione tra Stati membri

 

Ai cittadini dellUnione che siano coinvolti in una dinamica di ricongiungimento familiare è invece dedicata la disciplina introdotta con Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004, rubricata “diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE”.

Tale disciplina, incentrata sulla circostanza che il cittadino europeo abbia esercitato il suo diritto alla libera circolazione e soggiorno tra gli Stati dell’Unione, chiarisce quali siano le modalità di esercizio di tale diritto, estendendo tale prerogativa anche ai familiari dei cittadini dell’Unione che siano eventualmente interessati a raggiungere o ad accompagnare tali cittadini in uno Stato diverso da quello di cui essi possiedono la cittadinanza.

Unitamente alla affermazione di un diritto alla libera circolazione e soggiorno in capo ai cittadini UE ed ai loro familiari, la direttiva disciplina le modalità per il riconoscimento di un diritto al soggiorno permanente e, altresì,  prevede i casi in cui tali diritti possono essere limitati in sede di legislazione nazionale.

Nella logica della direttiva 2004/38, sono da considerarsi “familiari” del cittadino dell’Unione, e, in quanto tali, destinatari delle misure previste: 1) il coniuge; 2) il partner che abbia contratto con il cittadino UE un'unione registrata secondo le previsioni legislative dello Stato membro ospitante, qualora esse prevedano l’equiparazione di tale unione al matrimonio; 3) i discendenti diretti del cittadino UE, o del coniuge, o del partner, che abbiano un’età inferiore a 21 anni o a loro carico; 4) gli ascendenti diretti del cittadino UE, del coniuge o del partner se a loro carico.

L’art.3 della direttiva in parola pone, inoltre, l’obbligo in capo allo Stato membro ospitante[12], in conformità alla sua legislazione nazionale, di agevolare l’ingresso e il soggiorno in favore di ulteriori soggetti non rientranti nella categoria dei “familiari” come individuata dall’art.2, ai quali può dunque, per questa via, estendersi il diritto di circolazione e di soggiorno nel territorio europeo. Essi sono: 1) ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, se convive o sia a carico del cittadino UE titolare del diritto di soggiorno "in via diretta”, ovvero se necessiti da questi di assistenza per gravi motivi di salute; 2) il partner, se si possa dimostrare l’esistenza di una relazione stabile con il cittadino UE titolare del diritto.

I beneficiari delle misure descritte potranno richiedere il rilascio di un titolo attestante il riconoscimento del diritto di soggiorno in qualità di familiare del cittadino UE, definito in seno alla direttiva “Carta di soggiorno”, secondo le previsioni dell’art.10 della Direttiva in parola[13].

In applicazione di tali previsioni, alcuni casi di diniego al rilascio da parte delle Autorità statali hanno determinato il ricorso all’esame della CDGUE, in sede di rinvio pregiudiziale, secondo le previsioni dell’art.267 del TFUE.

 

5. Il diritto di soggiorno derivato dei cittadini di Paesi Terzi come corollario del diritto al ricongiungimento familiare: il caso Diallo

 

Nel caso C-246/17 – Ibrahima Diallo c/Ètat belge - la domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo introdotta dal Conseil d’Etat belga verte proprio sulla interpretazione dell’art.10, par.1, della dir. 2004/38 PE e Cons. sul diritto di libera circolazione e soggiorno dei cittadini UE e loro familiari, da ultimo citato, in occasione del diniego di soggiorno da parte dell’Autorità nazionale belga al sig. Diallo, cittadino guineano, familiare di un cittadino dell’Unione.[14]

La Corte è stata invitata a chiarire quale sia il termine entro il quale la decisione sul rilascio di un documento di soggiorno per un membro della famiglia di un cittadino dell'Unione deve essere adottata e notificata a norma dell'articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2004/38; quali possano essere le conseguenze del superamento del termine fissato; quali i possibili effetti dell’annullamento giurisdizionale delle decisioni dell’Autorità nazionale: questioni su cui la direttiva 2004/38 non dice nulla.

Sul primo punto, dunque in ordine al mancato rispetto dei termini previsti rispetto alla notifica della decisione, la Corte di Giustizia ha precisato che le autorità nazionali competenti devono esaminare la domanda, adottare un decisione, notificare tale decisione – positiva o negativa – e, se del caso, rilasciare al richiedente il permesso di soggiorno entro il termine obbligatorio di sei mesi[15] a decorrere dal deposito della domanda di permesso di soggiorno di cui all'articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.[16]

Assume in tal caso un certo interesse focalizzare la nozione di “rilascio” - del titolo di soggiorno al cittadino del Paese Terzo- che, se effettuato nei termini previsti, comporta necessariamente il preventivo esame della domanda: su questo aspetto già in precedenza la giurisprudenza della Corte di Giustizia aveva avuto occasione di precisare che, in tema di rilascio della Carta di soggiorno in applicazione della Direttiva 2004/38, il legislatore dell’Unione si era essenzialmente limitato ad indicare la documentazione occorrente da presentare al fine di ottenere la Carta, restando alle autorità preposte il solo compito di verificare la completezza della documentazione fornita dal richiedente.[17]

Emerge dunque con piena evidenza, nella ricostruzione della Corte, come l’atto del “rilascio” della Carta debba essere considerato non come “costitutivo di diritti”, ma come atto destinato ad accertare, da parte dello Stato membro, la situazione individuale di tale cittadino alla luce delle disposizioni del diritto dell’Unione[18] e, per questa via, la preesistente titolarità del diritto al rilascio in capo all’istante[19], nell’ambito di un affermato “carattere dichiarativo” della Carta di soggiorno.[20]

Sul secondo punto, partendo dalla considerazione del fatto che la direttiva 2004/38 non disciplina il caso del mancato rilascio del documento di soggiorno entro i termini, né le possibili conseguenze da ciò derivanti, la Corte di Giustizia ricorda come in questi casi la questione ricada, per principio generale,  nell’ambito della cd autonomia procedurale degli Stati membri[21]: occorre dunque guardare alla disciplina interna, che, in questo caso,  prevede che “se, entro i sei mesi successivi alla domanda di riconoscimento del diritto del familiare del cittadino dell’Unione non viene presa alcuna decisione in merito a tale diritto, a quest’ultimo viene rilasciata d’ufficio la carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell’Unione”[22].

Sul punto, la Corte chiarisce come non possa darsi una interpretazione della Dir.2004/38 tale da consentire che la possibile conseguenza del mancato rispetto dei termini legislativamente previsti per il rilascio della Carta di soggiorno sia il rilascio “automatico": se, infatti, nulla impedisce al legislatore nazionale di prevedere la formazione di un silenzio-rigetto della domanda, non è invece possibile prevedere la formazione del silenzio-assenso, ciò che è previsto dalla norma invocata dallo Stato belga: la concessione “automatica” della Carta di soggiorno determinerebbe, secondo la CdG, la privazione di un “effetto utile” alla norma europea, che richiede alle Autorità nazionali di verificare la sussistenza delle condizioni richieste dalla norma in capo al richiedente l’emissione di un titolo di soggiorno ai fini di un eventuale rilascio dello stesso.

Infine, sul piano degli effetti dell'annullamento giurisdizionale delle decisioni dell’Autorità nazionale di diniego di concessione di un permesso di soggiorno  ai familiari di un cittadino dell’Unione, su cui, come sottolineato supra, si rileva la mancanza di apposite disposizioni in seno alla dir.2004/38, va ricordato che, per costante giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro regolarli, in forza del principio di autonomia procedurale, nel rispetto del dovuto richiamo ai principi di effettività e di equivalenza[23] .

La CdG considera venire qui in rilevo il mancato rispetto del parametro della effettività: partendo dall’analisi della giurisprudenza nazionale belga, che prevede la automatica remissione in termini dell’autorità statale competente alla emissione del provvedimento in tutti i casi di annullamento giurisdizionale di una sua decisione - in modo tale da conferire alla sentenza di annullamento della decisione emessa dal Conseil du contentieux des étrangers un effetto interruttivo e non sospensivo del termine perentorio di sei mesi prescritto dall’articolo 10 della direttiva - dichiara tale automatismo fortemente pregiudizievole l’esercizio dei diritti riconosciuti ai familiari dei cittadini degli Stati membri, che risulta eccessivamente oneroso.

La Corte conclude che le autorità statali competenti al rilascio del titolo di soggiorno, la cui decisione iniziale sia stata annullata dal giudice nazionale, debbano adottare una nuova decisione in tempi ragionevoli, anche in vista dell’interesse del richiedente che permane in una situazione di incertezza giuridica riguardo alla legittimità del suo soggiorno, e comunque sempre entro il termine previsto dalla disciplina europea, fissato in sei mesi dal deposito dell’istanza.

Argomentando a partire dagli obiettivi affermati dalla dir.2004/38, che mira ad agevolare e, progressivamente, rafforzare l’esercizio del diritto fondamentale del cittadino europeo di poter liberamente circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri ex art.21, par.1, TFUE, la Corte ne richiama i presupposti in tema di diritto alla vita familiare, con particolare riferimento alla possibilità di estendere analoghe prerogative ai familiari del cittadino UE, indipendentemente dalla loro cittadinanza: solo in questa prospettiva, così come affermato in seno al punto considerando della dir.2004/38, il diritto fondamentale e individuale alla libera circolazione e soggiorno appartenente allo status del cittadino UE può considerarsi “esercitato in oggettive condizioni di dignità.”[24]

 

6. Il ricongiungimento familiare del soggiornante irregolare al cittadino UE che non esercita la libertà “economica” di circolazione: il caso KA e A.

 

Il caso C82/16 KA e A. C/ Belgische Staat affronta il tema del diritto di soggiorno derivato per ricongiungimento familiare di cui possono avvalersi, ai sensi dell’articolo 20 TFUE, cittadini di paesi terzi, familiari di un cittadino dell’Unione che non abbia mai esercitato la sua libertà di circolazione. La Corte di Giustizia, riunita in grande sezione, è stata chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità della disciplina europea in materia di ricongiungimento familiare - con particolare riferimento all’art.20 TFUE, articoli 5 e 11 Dir.2008/115, in combinato disposto con gli artt. 7 e 24 della Carta dei diritti - con la affermazione di una prassi entro i confini nazionali basata sul rifiuto aprioristico di rilasciare il permesso di soggiorno in favore di cittadini di paesi terzi familiari di cittadini UE, nel caso in cui questi ultimi non abbiano esercitato il diritto alla libera circolazione e soggiorno in un Paese europeo diverso da quello di appartenenza, qualora tali familiari siano stati oggetto di un precedente provvedimento di diniego di soggiorno.

Il giudizio principale è la risultante della riunione di sette procedimenti riguardanti cittadini di paesi terzi, familiari di cittadini UE - nella loro qualità di discendenti, genitori di minori, partner legali coresidenti - la cui domanda di rilascio della Carta di soggiorno non viene presa in considerazione dall’Autorità nazionale, a causa della perdurante vigenza di un divieto di ingresso emesso a loro carico e mai impugnato in sede di richiesta di revoca o sospensione.

La norma nazionale belga, L. 15 dicembre 1980, che disciplina l’ingresso nel territorio, il soggiorno, l’insediamento e l’allontanamento degli stranieri, prevede infatti, all’art.7, primo comma, che “il ministro o un suo delegato possono emettere nei confronti dello straniero, che non è autorizzato né ammesso a soggiornare per più di tre mesi o a stabilirsi nel Regno, un ordine di lasciare il territorio entro un termine prestabilito…. se lo straniero è oggetto di un divieto d’ingresso né sospeso nè revocato”.[25]

In materia di rimpatrio di soggiornanti irregolari, trova applicazione in Europa la direttiva 2008/115, che ne chiarisce il profilo: sono da considerarsi irregolarmente soggiornanti i cittadini di Paesi Terzi presenti sul territorio di uno Stato membro i quali non soddisfino, o non soddisfino più, le condizioni dettate per l’ingresso regolare dall'articolo 5 del Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio - istitutivo di un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) - o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro[26].

L’articolo 5 della direttiva 2008/115[27] pone in capo agli Stati membri, in sede di attuazione delle misure previste, un obbligo di tenere nella dovuta considerazione l’interesse superiore del bambino, la vita familiare e le condizioni di salute del cittadino del paese terzo interessato, rispettando al contempo la logica del non-refoulement.[28]

L’art. 6 della direttiva in questione collega al profilo del soggiornante irregolare la possibile adozione di una decisione di rimpatrio da parte degli Stati membri, e, per diretta conseguenza di quest’ultima, l’emissione di un provvedimento di diniego di ingresso[29] nel territorio dello Stato.

Argomentando a partire da tali previsioni, la CdG afferma come il divieto di ingresso non possa essere considerato un motivo sufficiente, rispetto alle previsioni dell’art.20 TFUE, a fondare la decisione di non prendere in considerazione la domanda di soggiorno, senza preventivamente verificare, entrando nel merito della richiesta, se esista un rapporto di dipendenza tra il cittadino dell'Unione e il cittadino di un paese terzo tale da determinare il cittadino UE, in caso di mancato riconoscimento di un diritto derivato di soggiorno al suo familiare, ad abbandonare il territorio dell’UE pur di riunirsi alla sua famiglia[30].

La verifica sulla sussistenza di un rapporto di dipendenza tra cittadini UE e familiari, cittadini di Paesi terzi, appare infatti necessaria, anche tenendo conto delle svariate conseguenze derivanti dalla sua assoluta mancanza: non ultimo, l’irreversibile pregiudizio arrecato all’effettivo godimento dei diritti fondamentali connessi allo status di cittadino dell’unione[31].

In punto di opportuna ricostruzione di tale rapporto di dipendenza, la CdG evoca la  distinzione tra cittadini UE maggiorenni (ciò che giustificherebbe il riconoscimento di un diritto derivato di soggiorno in casi eccezionali, considerando essi in grado, in linea di principio, di condurre un’esistenza autonoma dalla famiglia di appartenenza) e minori: in questo caso occorre valutare l'interesse superiore del minore, tutte le circostanze del caso, l’età, il suo sviluppo fisico ed emotivo, il suo rapporto affettivo con ciascuno dei suoi genitori, nonché il rischio per il suo equilibrio derivante dalla separazione con il cittadino di un paese terzo.

La Corte si spinge ad affermare l’irrilevanza dei motivi a sostegno della decisione di divieto di soggiorno adottata prima della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare, anche se la valutazione a sostegno del divieto sia fondata su ragioni di ordine pubblico[32].

In conclusione, se dalla lettera della direttiva 2008/115 sulle procedure comuni sul rimpatrio di stranieri irregolari non può evincersi un effettivo ostacolo alla formazione di una prassi nazionale indirizzata a negare il soggiorno ai richiedenti, già colpiti da provvedimento di divieto di ingresso nel territorio dello Stato, cittadini di Paesi terzi familiari di un cittadino dell’Unione che non abbia mai esercitato il suo diritto alla libera circolazione e soggiorno nel territorio europeo, l’interpretazione delle previsioni dell’art.20 TFUE invece lo impediscono, qualora sia dimostrata la mancata valutazione, da parte delle autorità nazionali, della eventuale sussistenza, nel caso concreto, di un rapporto di dipendenza tra i cittadini europei e i loro familiari tale da incidere sul concreto esercizio delle prerogative connesse allo status di cittadino europeo.

La Corte dunque, pur partendo dalla constatazione della impossibilità a ricorrere alle tutele previste dalla Dir. 2004/38 - il cittadino dell’Unione appartenente alla sfera familiare dei richiedenti asilo non ha esercitato il diritto di circolazione e soggiorno, presupposto richiesto dalla norma[33] - né di quelle previste dalla dir.2003/86/CE - i cittadini dei paesi terzi ricorrenti in via principale non sono soggiornanti regolari - estende ancora una volta la portata delle garanzie accordate allo straniero, in virtù del vincolo familiare che li unisce al cittadino UE.

 

7. Il ricongiungimento familiare dello straniero al cittadino UE che fa rientro in patria: i casi Altiner-Ravn e Banger

 

La Corte di Lussemburgo si è recentemente pronunciata sulla estensibilità delle previsioni europee relative al riconoscimento di un diritto derivato di soggiorno in favore di cittadini di pesi terzi, familiari di un cittadino dell’Unione, in altri due recenti casi, relativi alla ipotesi in cui quest'ultimo abbia fatto ritorno nel Paese di nazionalità.

Si tratta dei casi C-230/17 Altiner e Ravn c/ Udlændingestyrelsen e C-89/17 Home Department c/Rozanne Banger.

Il primo caso riguarda il diniego di soggiorno in risposta alla domanda di ricongiungimento con la famiglia rientrata in Danimarca dopo due anni di soggiorno in Svezia, del sig. Erdem Deha Altiner -  cittadino turco, nella sua qualità di familiare della moglie del padre, sig.ra Ravn, cittadina danese - emesso dalla Statsforvaltningen (amministrazione dello Stato Danese, nella sua articolazione regionale): provvedimento impugnato innanzi all’Ufficio per l’immigrazione - Udlændingestyrelsen -e da esso confermato negli esiti.

L’Amministrazione regionale dello Stato danese e, da ultimo, l’Ufficio per l’immigrazione fondano la propria decisione di rigetto della domanda sulla interpretazione di una norma interna - l’Orientamento UE n. 1/14[34], che fornisce indicazioni all'Amministrazione statale in tema di gestione delle domande di ricongiungimento familiare ai sensi del diritto dell’UE, quando siano relative al cittadino danese - che al punto 4.1.5, dedicato al «Collegamento temporale tra il ritorno di un cittadino danese in Danimarca e la domanda di ricongiungimento familiare ai sensi del diritto dell’Unione», da un lato afferma che “non si richiede che il familiare straniero entri in Danimarca contemporaneamente al cittadino danese” al fine di beneficiare del ricongiungimento familiare; dall’altro, però, pone delle condizioni: che la domanda di ricongiungimento presentata dal cittadino di paese terzo familiare del cittadino danese sia presentata nell’ambito di quello che può essere considerato un “naturale prolungamento” del ritorno in patria da parte del cittadino danese.

Nel caso che ci occupa, la domanda di ricongiungimento familiare è stata presentata dal sig. Altiner diversi mesi dopo - circa nove - il rientro in Danimarca dei familiari. Il lasso di tempo intercorso fra il ritorno in patria della cittadina danese - sig.ra Ravn - e la domanda di soggiorno presentata dal suo familiare ha creato le condizioni per il mancato riconoscimento del diritto al soggiorno: circostanza, peraltro, avvalorata dalla mancata riconducibilità del caso di specie alla lettera delle previsioni di cui alla dir.2004/38, espressamente dedicata al ricongiungimento dei cittadini di paesi terzi con i loro familiari cittadini europei, poiché legato ad un rientro nel paese di cittadinanza e non all’esercizio del diritto alla circolazione e stabilimento in un paese dell’Unione diverso dal proprio (di cui all’ambito di applicazione della direttiva de qua).

Nel caso Banger, la Corte è stata chiamata dall’Upper Tribunal - Immigration and Asylum Chamber in sede di rinvio pregiudiziale a chiarire se il precedente giurisprudenziale costituito dalla Sentenza Singh (C-370/90) (che, in tema di libera circolazione delle persone in territorio comunitario, sanciva il principio del dovuto riconoscimento del diritto di soggiorno del coniuge di un cittadino comunitario che torni a stabilirsi nel paese d’origine dopo aver esercitato il suo diritto alla libera circolazione)[35] possa applicarsi anche alla circostanza che il richiedente non sia in un rapporto di coniugio con il cittadino europeo ma ne sia il partner non registrato[36]. Si chiede altresì alla CdG di volersi pronunciare sulla applicabilità al caso di specie delle previsioni della dir.2004/38 in merito alla sussistenza di un obbligo per lo Stato di rilasciare l’autorizzazione al soggiorno o, ad minima, di agevolare tale rilascio in favore del familiare cittadino non-europeo, in applicazione dell’art.21, par.1, TFUE.

In entrambi i casi descritti, la Corte affronta il tema del diritto derivato di soggiorno che può essere concesso al cittadino di un paese terzo in qualità di familiare di un cittadino dell'Unione residente nello stato membro di cui possiede la nazionalità: tali casi non sono riconducibili alle previsioni della Dir. 2004/38, l’ambito di applicazione della quale non consente di fondare un diritto di soggiorno derivato a favore dei cittadini di paesi terzi, familiari di un cittadino dell’Unione, nello Stato membro di cui questi abbia la cittadinanza.

Sul punto, la CdGUE ha però affermato che può comunque riconoscersi un diritto derivato di soggiorno in favore di tali soggetti prendendo a riferimento le previsioni di cui all’art.21 TFUE[37]: attraverso tale richiamo, la Corte apre ad una possibile applicazione analogica delle previsioni europee sul ricongiungimento familiare degli stranieri legati ai cittadini dell’Unione, pur non destinate a regolare il caso della restituzione di tali cittadini agli Stati membri di cui possiedono la cittadinanza.

La Corte muove dalla considerazione del fatto che il rientro nel paese di origine da parte del cittadino europeo non può per ciò solo determinare una disparità di trattamento tra i suoi familiari e quelli del cittadino che non faccia rientro in patria.

Dunque nel caso Altiner e Ravn, premesso che la Corte non limita l’analisi delle domande formulate dal giudice del rinvio ai soli profili da quest’ultimo evocati, ritenendo, a contrario, di essere chiamata a fornire ogni elemento interpretativo utile a definire la controversia, “sganciandosi” dunque dai quesiti sulla applicabilità delle conclusioni adottate dal giudice nella sent. Singh[38], essa conclude per la necessità di interpretare la norma ex art. 21 Tfue in modo da non escludere una valutazione complessiva della richiesta di ricongiungimento, che non trascuri di prendere in considerazione ogni altro elemento possa servire a ricostruire l’esistenza di un perdurante legame di tipo familiare in capo al cittadino dell’Unione al suo rientro nel paese di origine, creatosi e consolidatosi nello Stato membro ospitante: in tal modo può giustificarsi il riconoscimento di un diritto derivato al soggiorno in capo al familiare straniero, richiamandosi ancora una volta “l’effetto utile” dei diritti che il cittadino europeo deriva dall’art.21 TFUE che sarebbe vanificato dalla impossibilità per esso di proseguire la sua vita familiare nello Stato di provenienza[39].

Ad analoga conclusione la CdG perviene nel caso Banger, subordinando la legittimità del provvedimento di diniego al rilascio della Carta di soggiorno ad una preventiva valutazione approfondita della situazione personale del richiedente[40] ed al corredo del provvedimento di necessaria motivazione[41].

Rispetto al profilo dei partners non registrati, la Corte afferma l’esistenza di un obbligo per lo Stato membro di cui il cittadino dell’Unione abbia la cittadinanza di agevolare il rilascio della autorizzazione al soggiorno in favore di detti partners[42].

 

8. Il ricongiungimento familiare del coniuge straniero dello stesso sesso: il caso Coman

 

In tema di ricongiungimento familiare appare infine di un certo interesse il caso C 673/16 – Coman, Hamilton e Asociaţia Accept C/ Inspectoratul General pentru Imigrări, Ministerul Afacerilor Interne - in occasione del quale la CdG si confronta con la problematica del mancato riconoscimento, da parte dello Stato rumeno, di valore legale al matrimonio contratto tra persone dello stesso genere,  come causa del diniego al soggiorno del coniuge di un cittadino dell’Unione.

La vicenda trae origine dal procedimento avviato dal sig. Coman, cittadino rumeno, finalizzato ad ottenere il riconoscimento del diritto di soggiorno in Romania in favore del sig. Hamilton, cittadino statunitense e suo coniuge[43].

La CdG è chiamata in sede di rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale rumena[44] a definire con certezza la portata delle argomentazioni utilizzate in seno alla Direttiva 2004/38 e delle nozioni poste a loro fondamento - la cui applicazione è implicata nella definizione del giudizio principale - in vista di un‘interpretazione conforme alle previsioni della Carta dei diritti fondamentali e della giurisprudenza più recente della Corte di Lussemburgo e della Corte EDU.

Il giudizio della CdG verte sul rifiuto, da parte delle autorità statali preposte, a riconoscere un diritto di soggiorno derivato al cittadino di uno Stato terzo che abbia contratto matrimonio con un cittadino dell’Unione dello stesso sesso, in applicazione della disciplina interna, la quale non prevede la possibilità di contrarre un simile matrimonio all’interno dei confini nazionali, né di riconoscere ad esso valore legale qualora sia stato contratto all’estero.

La Corte si sofferma sulla nozione di “familiare” ai sensi della direttiva 2004/38, da considerarsi, nel caso sottoposto alla sua attenzione, “estensibile” al cittadino di paese terzo nella sua qualità di “coniuge” del cittadino UE[45], sia pure dello stesso sesso di quest’ultimo: la Corte sottolinea come, in ambito europeo, la nozione di “coniuge” sia neutra dal punto di vista del genere di appartenenza[46].

A differenza della categoria del “partner” del cittadino europeo - figura richiamata dalla Dir. 2004/38 come possibile destinatario di un documento autorizzativo di soggiorno sulla base della disciplina statale, e semprechè si tratti di un’unione registrata - qui non si dà luogo alla applicazione di previsioni interne, essendo già fondato in sede di disciplina europea il diritto derivato di soggiorno del cittadino di paese terzo, in rapporto di coniugio con il cittadino europeo: conseguentemente risulta del tutto irrilevante la previsione di diritto interno dello Stato rumeno che pone il divieto di contrarre matrimonio tra persone dello stesso sesso.

Ancora una volta la CdG crea i presupposti del ricongiungimento familiare di fronte a un diniego da parte dell’autorità statale, spesso fondato su un’interpretazione restrittiva delle previsioni della Dir. 2004/38: ciò è reso possibile attraverso il richiamo della applicazione dell’art.21 TFUE, che reca con sé una possibile estensione per analogia di tali previsioni, salvaguardando in tal modo il relativo effetto utile conformemente al divieto di discriminazione contemplato dalla Carta dei Diritti dell’Unione.

 

 



[1] La tutela dei diritti fondamentali nel quadro di “un’Europa fondata sui mercati” essendo da sempre il risultato, secondo autorevole dottrina, di una sorta di “costruzione europea dei diritti” nell’ambito di un “judge-made system”. In questo senso AZZARITI, I diritti sociali e il futuro dell’Europa, in Menabò di Etica ed Economia, 2014, n.13, il quale afferma come lo storico successo della Corte di Giustizia, il suo attivismo, il ruolo essenziale che ha esercitato nel processo di integrazione ha posto le condizioni per una tutela giurisdizionale svolta in assenza di ogni appiglio testuale…fondata su debolissime basi normative, che ha spesso operato in via surrogatoria rispetto alla decisione politica e in mancanza di ogni parametro di natura costituzionale. L’autore, nell’ambito di un’analisi sulla evoluzione della fisionomia dell’Europa basata sul mercato comune verso un’Europa anche dei diritti - seguendo una strategia volta a realizzare l’integrazione politica accanto a quella economico-finanziaria- descrive quello che è apparso come un improvviso “cambio di passo”, tradottosi presto nell’abbandono del terreno dei diritti nella costruzione europea, dovuto essenzialmente alla riacutizzazione della crisi economica internazionale e affiancato da un ritorno ai nazionalismi e alla competizione fra gli stessi Stati membri dell’Unione. In questo quadro, il ruolo di garante dei diritti rimesso alla Corte di Lussemburgo diventa cruciale, adottando decisioni “che ancora riescono ad assicurare ai diritti una garanzia a volte maggiore in Europa che non in ambito nazionale”.

[2] La gestione dell’emergenza migratoria, ormai da tempo al centro dell’agenda politica dei paesi transfrontalieri, costituisce per autorevole dottrina “una sfida che, ancora una volta, riguarda problemi che non possono più essere trascurati in un processo di unificazione sovranazionale e che, se affrontati dalle istituzioni europee, sono destinati a modificare il quadro delle attribuzioni e dei valori fondamentali del processo integrativo”. In MORRONE, I mutamenti costituzionali derivanti dall’integrazione europea, in Federalismi.it, 2018, n.20 - Intervento al Convegno “Processi costituzionali in Europa. Questioni e prospettive”, Roma, 1°giugno 2018, organizzato in occasione dei 15 anni online di Federalismi.it

[3] Nell’ambito di un processo di graduale attrazione nell’orbita comunitaria delle competenze (legislative) sulla protezione giuridica dello straniero, in relazione al quale, però, si registrano crescenti fenomeni di rivendicazione da parte statale al recupero di sovranità in materia, descritti in dottrina in termini di “ritorno dello Stato nazionale nella crisi dell’Europa” in contrapposizione alle “nuove domande di solidarietà e di eguaglianza dell’essere umano come migrante”. Così MORRONE, Sovranità, in Rivista AIC, 2017, n.3, -Relazione svolta al XXXI Convegno Annuale dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, presso l’Università degli studi di Trento (11-12 novembre 2016).

[4] L’Articolo 8 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dedicato al “Diritto al rispetto della vita privata e familiare”, espressamente prevede:” 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza. 2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell'esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, per la pubblica sicurezza, per il benessere economico del paese, per la difesa dell'ordine e per la prevenzione dei reati, per la protezione della salute o della morale, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui.”

[5] Il carattere multiforme del concetto di famiglia, connotato com’è da una costante evoluzione, spinge autorevole dottrina ad affermare come non sia “più rinviabile l’adozione di una normativa, più o meno condivisa e condivisibile, da parte degli Stati membri dell’Unione europea o, in via sussidiaria, da parte della stessa UE”, ciò in considerazione della ormai affermata “esistenza di nuovi modelli familiari e della sostanziale mancanza di univocità del concetto di famiglia”. Così VALVO, Nuovi modelli familiari e principio di non discriminazione, in ROMEO, Le relazioni affettive non matrimoniali, 2014, Milano. Si veda, anche, GENNA-DE PASQUALE- LORELLO, Diritto pubblico delle relazioni familiari e processo di europeizzazione dei diritti, in Rivista italiana di Diritto Pubblico comunitario, 2012, n.5.

[6] Il secondo considerando della Dir.2003/86/CE prevede espressamente che “le misure in materia di ricongiungimento familiare”, in attuazione delle finalità previste dal Trattato istitutivo della Comunità europea, “dovrebbero essere adottate in conformità con l'obbligo di protezione della famiglia e di rispetto della vita familiare”.

[7]Cfr. artt.174 -178 TFUE

[8]E altresì oggetto di impugnativa nell’ambito di un ricorso per annullamento presentato dal Parlamento europeo contro il Consiglio dell’Unione europea per violazione del diritto fondamentale alla vita privata e familiare- Causa C540/03

[9] Per una rassegna dei principali rilievi critici mossi all’impianto della direttiva in parola si veda BONAVENTURA, La tutela dei diritti fondamentali in Europa. Il case study dei diritti dei migranti, in ADIR - L'altro diritto - Centro di ricerca interuniversitario su carcere, devianza, marginalità e governo delle migrazioni, 2015. Sulla travagliata istruttoria seguita per la finale adozione della Direttiva si veda anche SURACE, Il ruolo della Corte di giustizia nella tutela della vita familiare, in ADIR-L’Altro Diritto, 2006. L’A. ricorda che la particolare connotazione di cui è dotata la regolamentazione della immigrazione per motivi di ordine familiare è essenzialmente dovuta al fatto che essa costituisce una delle principali vie d’accesso legale al territorio europeo e, allo stesso tempo, “dell’integrazione degli immigrati nel tessuto sociale europeo attraverso il sostegno del proprio nucleo familiare”.

[10] In tema di garanzia dell’unità familiare, è stato rilevato che la sua ampiezza “dipende, allora, dalle scelte di ciascun ordinamento su quali di tali fattori prendere in considerazione e contrastare”, potendosi dunque distinguere, in relazioni a tali scelte, tra “tutela interna ed esterna di tale unità”. La prima presupponendo “l'intervento del diritto in ordine a fattori endogeni alla famiglia”, con una "incidenza diretta su comportamenti dei suoi membri, e consequenziale limitazione della loro sfera di volontà”; la seconda essendo riferibile a “la materiale vicinanza fisica, spostando (…) all'esterno l'ambito di incidenza della disciplina”, implicando “problematiche di ponderazione con interessi altri rispetto a quelli della famiglia, connessi all'impatto con sovranità statali differenziate rispetto a quelle di appartenenza dei membri della famiglia". Così BORRELLO, Il diritto all'unità familiare nel diritto dell'immigrazione: riflessioni generali di diritto costituzionale interno e comparato, in Pisillo Mazzeschi, Pustorino, Viviani, Diritti umani degli immigrati: tutela della famiglia e dei minori, 2010, Napoli, pp.39-60.

[11] La tutela dell’unità familiare, perseguita dalle istituzioni europee indipendentemente dalla cittadinanza degli interessati, entra sovente in conflitto con rilevanti interessi degli Stati nazionali, come la tutela dell’ordine pubblico e, in generale, il controllo degli ingressi nel territorio nazionale. Sul punto, è stato osservato come “non solo le normative nazionali in merito all'ingresso e al soggiorno degli stranieri sono piuttosto rigorose e restrittive … ma gli Stati tendono a disciplinare in maniera altrettanto rigorosa e restrittiva anche l'istituto del ricongiungimento familiare per evitarne strumentalizzazioni e distorsioni.” Tale strategia seguita dal legislatore nazionale costituisce sovente “l'unico mezzo per perseguire il fine di evitare l'ingresso e il soggiorno irregolare nel territorio (…) La conseguenza è, ancora una volta, che risulta assolutamente centrale il margine di intervento giurisdizionale ad corrigendum di eventuali rigorismi legislativi che, nel segno della tutela del superiore interesse pubblico, determinino una eccessiva compressione del diritto all'unità familiare”. Così BONAVENTURA, op.cit., par. 3.3.

[12]L’art. 2, punto 3) della direttiva definisce il concetto di Stato membro ospitante, individuandolo in quello Stato in cui “il cittadino dell'Unione si reca al fine di esercitare il diritto di libera circolazione o di soggiorno.”

[13] L’art.10 della Direttiva 2004/38/CE PE e CONS prevede espressamente, enumerandoli, i requisiti necessari ai fini del rilascio del documento attestante la titolarità del diritto, la verifica del possesso dei quali in capo all’istante è rimessa alle Autorità nazionali preposte. Inoltre, stabilisce il rispetto di un limite massimo di tempo - fissato in sei mesi - entro il quale le Autorità nazionali devono provvedere al rilascio della Carta di soggiorno.

[14]Il sig. Diallo, ricorrente nel procedimento principale, aveva presentato una domanda di permesso di soggiorno in qualità di familiare ascendente di un cittadino Olandese, domiciliato in Belgio: la domanda veniva però rigettata. Il rigetto di tale domanda da parte dell’Autorità belga, sia pure deliberato nei termini richiesti dalla norma, gli veniva però notificato oltre i termini, creando i presupposti per una impugnativa da parte dell’interessato innanzi al Conseil du contentieux des etrangers, che aveva annullato la decisione di diniego per difetto di motivazione. L’Autorità nazionale belga però adottava una nuova decisione di rigetto, ormai decorso un anno dalla presentazione della domanda.

[15]Cfr. punto 36 Sentenza

[16]Cfr. Sent. Rahman e a., C83/11

[17]Ancora in Rahman e a., C83/11, EU:C:2012:519, punto 42

[18]Su questo punto si vedano le sentenze del 21 luglio 2011, Dias, C325/09, EU:C:2011:498, punto 48, e del 12 marzo 2014, O. e B., C456/12, EU:C:2014:135, punto 60

[19] In materia, si guardi alle Sentenze del 25 luglio 2008, Metock e a., C127/08, EU:C:2008:449, punto 52, e del 21 luglio 2011, Dias, C325/09, EU:C:2011:498, punto 54

[20] A tale riguardo, si faccia riferimento alle Sentt. Dias, C325/09 e Metock e a., C127/08

[21] In tal senso, cfr. Sentenza del 17 marzo 2016, Bensada Benallal, C161/15, EU:C:2016:175, punto 24

[22]Così prevede l’art. 52, par. 4, co. II, Arrêté Royal 8 octobre 1981 "accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers” (regio decreto dell’8 ottobre 1981, sull’accesso al territorio, il soggiorno, lo stabilimento e l’allontanamento degli stranieri, Moniteur belge del 27 ottobre 1981, pag. 13740

[23] In base ai quali, occorre rispettare alcune condizioni, con particolare riferimento alla circostanza che le relative questioni non siano trattate in modo meno favorevole rispetto a situazioni analoghe regolate dal diritto interno, in ossequio al principio di equivalenza, e che non risulti nella pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione, nel rispetto del principio di effettività - Sentt. C161/15, EU:C:2016:175, punto 24 - Bensada Benallal, del 17 marzo 2016, e C403/16, EU:C:2017:960, punto 26, El Hassani, del 13 dicembre 2017.

[24] Cfr. Sentenza del 14 novembre 2017, Lounes, C165/16, EU:C:2017:862, punto 31 e giurisprudenza ivi citata.

[25]“ Loi sur l’accés au territoire, le sejour, l’etablissement et l’eloignement des etrangers” , del 15 decembre 1980 - Moniteur belge del 31 dicembre 1980, pag. 14584.

[26] Art. 3, Dir. 2008/115/CE PE e Cons, del 16 dicembre 2008, recante “Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.

[27]Rubricato «Non- refoulement, interesse superiore del bambino, vita familiare e condizioni di salute»

[28] Principio fondamentale di diritto internazionale che consiste nel divieto di allontanamento forzato di un rifugiato verso un paese non sicuro, al quale non può altresì essere impedito di fare ingresso sul territorio, ai sensi dell’art.33 della Convenzione di Ginevra. Tale divieto, per effetto della giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo, si applica al migrante, indipendentemente dal riconoscimento dello status di rifugiato e dalla circostanza che egli abbia formalizzato una richiesta di riconoscimento di tale status. Sulla giurisprudenza della CdG, si veda il caso Boudjlida, C249/13, EU:C:2014:2431, punto 48.

[29]Decisione, per via amministrativa o giudiziaria, che vieta l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri per un periodo determinato.

[30] L’argomento usato dalla Corte in relazione alla ricognizione dell’esistenza di un rapporto di dipendenza, in forza del quale “il cittadino dell’Unione sarebbe obbligato, di fatto, a lasciare il territorio dell’Unione, se il cittadino del paese terzo da cui dipende non venisse autorizzato al soggiorno” (punto 31 sent. KA e A.) costituisce il segno di quella che è stata definita una metamorfosi in atto dello “spazio giuridico europeo”. Così  SALAZAR, Territorio, confini, “spazio”: coordinate per una mappatura essenziale, in Rivista AIC, 2017, n.3 - Relazione di sintesi della Sessione “Territorio” del XXXI Convegno annuale dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti dedicato al tema “Di alcune grandi categorie del Diritto Costituzionale: Sovranità - Rappresentanza - Territorio, Università degli Studi di Trento, Novembre 2016. L’Autrice, partendo dalla considerazione che “l’Unione non ha - o meglio: non è - un territorio, non avendo essa natura statale”, afferma che l’uso dell’espressione “territorio dell’Unione” da parte della CdG non sia casuale, anzi piuttosto - come accaduto in occasioni precedenti (v. già in sent. Zambrano, C-34/09) - “riconducibile al più ampio trend sulla cittadinanza europea - intesa quest’ultima, secondo un topos ricorrente nella giurisprudenza del Giudice dell’Unione, come status fondamentale dei cittadini degli Stati membri” - che trova il proprio leading case  proprio in Zambrano. Secondo tale ricostruzione, la strada inaugurata dalla Corte di Lussemburgo verso la “trasformazione dello spazio giuridico europeo in territorio”  potrebbe indicare la giusta direzione per risolvere quella che è stata descritta come una “crisi esistenziale” dell’Europa. Sul punto, si veda, anche, MENENDEZ, The Existential Crisis of the European Union, in German Law Journal, vol.14, 2013, n.5. Tale direzione, considerata necessaria per trovare risposte adeguate alle problematiche maggiormente avvertite come derivanti da tale fase di crisi, come le crescenti disparità in ambito socioeconomico, è auspicata anche da quanti considerano opportuno inaugurare una “stagione di riscrittura dell’impianto dei Trattati in senso parafederale, che sia al tempo stesso volta ad accentuare la dimensione costituzionale dell’Unione attraverso la delineazione di una cornice istituzionale per una comune politica europea fiscale, economica e sociale”, così HABERMAS, Questa Europa è in crisi, Bari, 2012.

[31] Si abbia riguardo alle sentenze Ruiz Zambrano, C34/09, EU:C:2011:124, punti 43 e 44, nonché del 10 maggio 2017, Chavez Vilchez e a., C133/15, EU:C:2017:354, punto 63.

[32] In particolare, la Corte si pronuncia per la irrilevanza, al fine di giustificare l’automatismo del diniego di soggiorno, del fatto che il consolidamento di un rapporto di dipendenza tra i familiari dei casi analizzati, e riportato in seno alla domanda per il riconoscimento del diritto derivato al soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare, sia sorto solo successivamente alla emissione del provvedimento di diniego di ingresso; per la irrilevanza, altresì, che il diniego di ingresso sia divenuto definitivo - a causa del mancato ricorso avverso tale decisione entro i termini- contestualmente al deposito della domanda di soggiorno ai fini del ricongiungimento familiare; per la irrilevanza, infine, della sussistenza di ragioni di ordine pubblico, eventualmente relative alla mancata esecuzione dell’obbligo di rimpatrio, soprattutto in mancanza di una approfondita valutazione vertente sulla salvaguardia degli interessi superiori di eventuali minori interessati, dei diritto fondamentali in gioco, di tutte le circostanze del caso alla luce del principio di proporzionalità. Sulla giurisprudenza della Corte di giustizia sull’ordine pubblico si guardi, tra le altre, alle sentenze del 13 settembre 2016, Rendón Marín (C165/14, EU:C:2016:675), e del 13 settembre 2016, Secretary of State for the Home Department C/CS (C304/14, EU:C:2016:674

[33] Non potendo dunque per essi invocarsi il diritto al soggiorno derivato in qualità di familiari del cittadino belga neanche ai sensi dell’articolo 21 TFUE (si veda il Caso Chavez-Vilchez e a., C133/15, sentenza del 10 maggio 2017, punti 52 e ss.). Sul punto la Corte ha dichiarato in più occasioni che “da un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica delle disposizioni della direttiva 2004/38 risulta che quest’ultima disciplina unicamente le condizioni di ingresso e di soggiorno di un cittadino dell’Unione negli Stati membri diversi da quello di cui egli ha la cittadinanza e non consente di fondare un diritto di soggiorno derivato a favore dei cittadini di uno Stato terzo, familiari di un cittadino dell’Unione, nello Stato membro di cui tale cittadino possieda la cittadinanza”. Così in sentenza del 5 giugno 2018, Coman e a., C673/16, EU:C:2018:385, punto 20; sentenze del 12 marzo 2014, O. e B., C456/12, EU:C:2014:135, punto 37; e Lounes, C165/16, EU:C:2017:862, punto 33

[34] EU-orientering nr. 1/14, Orientering til Statsforvaltningen om behandling af ansøgninger om familiesammenføring efter EU-retten - adottato il 10 dicembre 2014 .

[35]The Queen C/ Immigration Appeal Tribunal e Surinder Singh, ex parte: Secretary of State for the Home Department (su domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division) - Causa C-370/90

[36]La relazione dedotta in causa tra la sig.ra Banger, cittadina Sudafricana, e il sig. Rado, cittadino britannico, era iniziata in Sudafrica e qualche anno dopo proseguita nei Paesi Bassi, per ragioni di lavoro del sig.Rado, dove la ricorrente aveva ottenuto autorizzazione al soggiorno in qualità di “membro della famiglia allargata” di Mr. Rado. Tre anni più tardi la coppia decide di trasferirsi in Inghilterra, paese d’origine del Rado, dove, però, le autorità inglesi rifiutano la concessione del documento di soggiorno, consentito dalla legge solo per il profilo del coniuge o del partner nell’ambito di un’unione registrata con il cittadino europeo. La norma inglese, che ha recepito la direttiva 2004/38 nel diritto del Regno Unito con l’Immigration Regulations 2006, applicabile all’epoca del procedimento principale, prevedeva in particolare, all’art.7, che “sono considerati come familiari: a) il suo coniuge o il partner registrato;” all’art.8, che poteva essere considerato “membro della famiglia allargata” chiunque non sia un familiare di un cittadino del SEE in base all’art.7..”.. e che “Soddisfa la condizione prevista al presente paragrafo una persona che sia il partner di un cittadino del SEE (diversa dal partner registrato) e possa provare all’autorità chiamata a decidere di avere una relazione stabile con il cittadino del SEE”. Infine, l’art.9 di detto Regolamento del 2006, vigente all’epoca dei fatti richiamati nel giudizio principale, dettando le condizioni per la possibile estensione della disciplina in vigore nello Spazio Economico Europeo al cittadino britannico e, per suo tramite, ai familiari prevedeva che: “Se le condizioni di cui al par.2 sono soddisfatte, il presente regolamento si applica ai familiari di un cittadino britannico come se il cittadino britannico fosse un cittadino del SEE”. Essendo le condizioni citate relative a: il caso in cui “il cittadino britannico risiede in uno Stato del SEE in qualità di lavoratore subordinato o autonomo o vi ha risieduto in tale qualità prima di fare ritorno nel Regno Unito”;  il caso in cui il familiare del cittadino britannico è il suo coniuge o il suo partner registrato ed essi convivono in uno Stato del SEE o hanno contratto matrimonio o un’unione registrata e convissuto in tale Stato prima che il cittadino britannico facesse ritorno nel Regno Unito”.

[37] In cui si afferma: “Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi”. Anche in sentenza del 5 giugno 2018, Coman e a., C673/16, EU:C:2018:385, punto 23.

[38]Sul punto cfr. sentenza Coman e a., C673/16, EU:C:2018:385, punto 22; sentenze del 10 maggio 2017, Chavez-Vilchez e a., C133/15, EU:C:2017:354, punto 48, nonché del 14 novembre 2017, Lounes, C165/16, EU:C:2017:862, punto 28 .

[39] Cfr. Sent. Iida C/Stadt Ulm, 8 novembre 2012, Causa C-40/11, EU:C:2012:691, punto 68; Sent. O. e B., del. 12 marzo 2014, C-456/12, EU:C:2014:135, punto 36. Specificamente sul fatto che il mancato riconoscimento del diritto al soggiorno derivato in capo al familiare sarebbe di per sé motivo sufficiente a scoraggiare il cittadino europeo a lasciare il paese di origine a causa dell’incertezza di poter proseguire la sua vita familiare al suo rientro può farsi riferimento alle sentenze del 12 marzo 2014, O. e B., C456/12, EU:C:2014:135, punto 54, e del 5 giugno 2018, Coman e a., C673/16, EU:C:2018:385, punto 24

[40]La Corte precisa che la previsione di tale valutazione in seno alle disposizioni della direttiva 2004/38 è necessariamente soggetta a un’interpretazione conforme ai precetti che risultano dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (v., in tal senso, sentenza del 4 giugno 2013, ZZ, C300/11, EU:C:2013:363, punto 50)

[41]L’obbligo di motivazione essendo connesso alla possibilità per gli interessati di disporre di un rimedio giurisdizionale effettivo avverso una eventuale decisione di diniego, che consenta la verifica in fatto e in diritto della legittimità della decisione stessa con riguardo al diritto dell’Unione: così, sentenza del 17 novembre 2011, Gaydarov, C430/10, EU:C:2011:749, punto 41

[42] Conformemente alle previsioni dell’art.3, par.2), lett.b), 1°comma della Direttiva 2004/38.

[43] Il sig. Coman, cittadino rumeno ed assistente parlamentare presso il Parlamento europeo, contrasse matrimonio a Bruxelles, secondo le leggi locali, con il cittadino statunitense Hamilton. In seguito alla cessazione del suo incarico, decise di far rientro in Romania: in tale prospettiva assunse informazioni presso l’autorità nazionale competente - l’Ispettorato generale per l’Immigrazione - sulla procedura da seguire e la documentazione da produrre ai fini del rilascio al coniuge del documento autorizzativo il soggiorno per un periodo eccedente i tre mesi, ordinariamente concessi a titolo di soggiorno temporaneo. Vedendosi opporre un diniego da parte dell’Ispettorato, basato sul mancato riconoscimento di valore legale al matrimonio tra persone dello stesso sesso nell’ambito dell’ordinamento statale - che anzi poneva un divieto in tal senso, il sig. Coman presentò ricorso avverso il provvedimento innanzi al Tribunale di primo grado del settore 5 di Bucarest per trattamento discriminatorio rispetto all’esercizio del diritto alla libera circolazione e soggiorno spettante al cittadino europeo, basato sull’orientamento sessuale. Nell’ambito del relativo procedimento, egli sollevò una questione di legittimità costituzionale in relazione alla formula dell’art. 277 del Codice civile rumeno, ritenuta incompatibile con l’art.26 della Costituzione rumena che tutela il diritto alla vita intima, privata e familiare e in generale con il principio di uguaglianza.

[44]Investita della questione di costituzionalità con ordinanza del 18 dicembre 2015, dalla Judecătoria Sectorului 5 București - Tribunale di primo grado del settore 5 di Bucarest.

[45] Nella sua accezione di persona unita ad un’altra da vincolo matrimoniale di cui alla sent. Metock e a., C127/08

[46] Si veda VALVO, op.cit., sulle disposizioni della Carta di Nizza, considerate dall’Autrice come “più in linea con le esigenze dell’attualità e, dunque, con i nuovi modelli familiari”, che ricorda come accanto al riconoscimento del diritto alla vita privata e familiare ex art.7 sia posto il divieto di ogni forma di discriminazione che sia fondata sull’orientamento sessuale, in base all’art.21, e, infine, ex art.9 della Carta, sia riconosciuto “il diritto di unirsi in matrimonio e di fondare una famiglia, da un canto, senza far alcun riferimento al sesso e, dall’altro, non riconnettendo alcun legame fra il matrimonio e la costituzione (e la relativa tutela) di un nucleo familiare”.

 

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