LA RISOLUZIONE 2016/2610 DEL PARLAMENTO EUROPEO, PER UNA CODIFICAZIONE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO EUROPEO

Luca Pedullà

 Professore Associato di Diritto costituzionale - Università “Kore” di Enna

ABSTRACT. Nell’attuale ordinamento giuridico europeo, il procedimento amministrativo assume il ruolo di strumento fondamentale ai fini della valorizzazione della partecipazione del singolo nei sempre più frequenti momenti di interazione con la governance europea. In particolare, risulta interessante la risoluzione 2016/2610 presentata dal Parlamento europeo volta alla creazione di una amministrazione aperta, efficace ed indipendente.

PAROLE CHIAVE. Governance europea; e-governance; e-participation; e-democracy; art.41 cdfue; art. 298 tfue

 

 

Il diritto amministrativo europeo, inteso quale diritto dell’integrazione amministrativa, da vita a procedimenti complessi, tra le cui maglie possono occultarsi dei vuoti legislativi, con carenze che, il più delle volte, investono il piano delle tutele dei diritti soggettivi. Com’è ben noto, sia il diritto amministrativo nazionale quanto quello europeo proteggono l’accesso, la partecipazione, la trasparenza, il diritto a contraddire e il diritto ad una razionale motivazione.

Ciò che si avverte è la mancanza di una disciplina generale sul procedimento amministrativo europeo capace di codificare istituti e principi presenti sia nel diritto amministrativo, sia nella giurisprudenza europea[1]. Disciplina che tenga conto anche delle incessanti innovazioni tecnologiche che hanno generato, e generano, una profonda rivisitazione del tradizionale rapporto tra l’apparato amministrativo-burocratico e il privato, soprattutto sotto il profilo della garanzia di partecipazione di quest’ultimo nell’attività amministrativa, mirando al soddisfacimento della E-participation, che se corretta porta, a sua volta, al soddisfacimento della E-democracy e della E-governance[2].

La centralità dell’individuo nel piano europeo costituisce il frutto di un’attenta scelta da parte dell’ordinamento, avutasi attraverso la disciplina prevista all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (cdfue) nonché avuto riguardo all’art. 298 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (tfue). Tale ultima disposizione che sancisce espressamente che “nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente”. Disciplina che va letta in combinato disposto con il Libro Bianco del 2001 sulla Governance europea[3], nel quale si evidenzia come affinché “…ci sia una maggiore partecipazione, è indispensabile che le amministrazioni centrali cerchino di interessare i cittadini all’elaborazione e all’attuazione delle politiche dell’Unione”[4], rientrando tra le priorità delle politiche dell’Unione quelle sancite all’art. 15 del tfue, secondo cui l’Amministrazione deve agire nel rispetto della regola generale della trasparenza “al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile”.

Emerge in maniera chiara l’esigenza di valorizzare in sede procedimentale gli strumenti volti a dare attuazione a tutti i principi dell’azione amministrativa che ho appena sopra catalogato, verso cui lo stesso Parlamento ha cercato di intervenire invitando la Commissione ad introdurre una normativa che ne uniformi la disciplina europea.

In tal senso può leggersi l’importante Risoluzione 2016/2610 (rsp), intitolata “Regolamento per un’amministrazione dell’Unione europea aperta, efficace e indipendente”[5], dalla quale troviamo conferma del fatto che la materia sul procedimento amministrativo è ancora oggi particolarmente “magmatica” ed in corso di sviluppo. Con siffatta Risoluzione si da seguito a quanto stabilito dall’art. 298 tfue secondo cui spetta al Parlamento e al Consiglio europeo il potere di individuare le linee guida per l’attuazione dei principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa, attraverso l’emanazione di regolamenti ad hoc.

Proposta di regolamento che, a ben vedere, esclude dal proprio ambito di applicazione le procedure legislative, i procedimenti giudiziari e i procedimenti che portano all’adozione di atti non legislativi basati direttamente sui trattati, su atti delegati o su atti di esecuzione, nonché l’amministrazione degli Stati membri (art. 2, co. 2 e 3), ribadendo l’intento parlamentare di stabilire definitivamente una normativa unitaria sul procedimento amministrativo europeo.

Particolarmente interessante è notare come la proposta di regolamento dedichi particolare attenzione alla tutela del momento partecipativo[6] dei privati alle decisioni amministrative, nonché al contraddittorio con la p.a.. Così come, per converso, l’Amministrazione resta gravata dall’obbligo di motivazione essendo chiamata ad esporre le ragioni che di fatto e di diritto hanno portato al provvedimento adottato attraverso una dichiarazione “specifica e puntuale”. Ritroviamo, dunque e ancora una volta, i principi afferenti l’esplicazione delle garanzie del giusto procedimento quali: la comunicazione di avvio del procedimento, il diritto di accesso ai documenti, il right to be heard e l’obbligo di motivazione[7].

Operando un raffronto tra la disciplina prevista all’art. 298 tfue e all’art. 41 cdfue e la proposta presentata, si può cogliere come nello schema di riferimento dei legislatori europei l’interesse a che si realizzi una buona amministrazione, aperta ed efficace, mira a rivolgere i propri effetti su due diversi fronti: all’art. 41 cdfue che si riferisce alle garanzie individuali – in cui la capacità di realizzazione di una buona amministrazione guarda “alla singola decisione, considerata dal punto di vista del suo destinatario”[8] orientando la tutela al rapporto con le istituzioni dell’Unione – e all’art. 298 tfue che guarda, invece, all’interesse generale della collettività, costituito dall’avere un sistema amministrativo che risulti dotato di un apparato efficace, efficiente e democratico.

Progetto parlamentare che ha formalmente ricevuto ampio consenso da parte della Commissione europea che si è negli ultimi anni espressa, in più occasioni, favorevolmente all’iniziativa di un Regolamento che disponga una normativa uniforme, applicabile a tutti i procedimenti amministrativi europei e che attui i principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa. Sostanzialmente, però, la Commissione pare avere più di una remora a siffatta realizzazione e ciò perché i vari elementi che compongono il giusto procedimento – in particolare, si pensi alla trasparenza – specie in alcuni momenti procedimentali, sono ritenuti atti a comprimere l’efficacia dell’azione amministrativa, con il rischio di una insufficiente cura della funzione e, in particolare, dell’interesse pubblico. In tal modo si ingenera una sorta di competizione tra diritti e performance e così una codificazione del procedimento amministrativo europeo potrebbe divenire un ostacolo per i risultati da conseguire, con ricadute negative sui sistemi nazionali[9].

Sotto questo aspetto, allora, emerge la serpeggiante tensione (invero, mai sopita) del rapporto autorità/libertà, mostrando l’Unione europea gli stessi “ingorghi” che storicamente e ciclicamente caratterizzano gli Stati membri. Con la differenza che mentre in questi ultimi, di solito, il ruolo evolutivo a tutela dei diritti soggettivi e delle libertà viene ricoperto dagli organi giurisdizionali, nell’Unione, invece, come abbiamo visto con l’ultima paradigmatica Risoluzione, siffatto ruolo sembra affidato al Parlamento. Quanto appena osservato non essendo fine a se stesso ma costituendo un indizio per un possibile futuro allargamento dell’asimmetria tra i sistemi che, in non poche occasioni, si presenta sotto gli occhi di tutti.

 

 

 

 



[1] Sul tema, più di recente si vedano Della Cananea - Conticelli, (a cura di), I procedimenti amministrativi di adjudication dell’Unione europea: principi generali e discipline settoriali, Torino, 2017, in partic., p. 212 ss.. Ma cfr. pure Cassese, Una legge sul procedimento amministrativo europeo, in Giorn. dir. ammin., 2014, p.1133 e Chiti, Adelante, con juicio: la prospettiva di una codificazione del procedimento europeo, in Giorn. dir. ammin., 2014, p. 677.

[2] Pernice, E-Government and E-Democracy: Overcoming Legitimacy Deficits in a Digital Europe, su www.whi-berlin.eu, 2016.

[3] Libro Bianco sulla Governance europea, Commissione delle Comunità europee 05.08.2001, com (2001), p. 428.

[4] Bruno, Stati membri e Unione europea. Il difficile cammino dell’integrazione, Torino, 2012.

[5] Risoluzione 2016/2610 (rsp), “Regolamento per un’amministrazione dell’Unione europea aperta, efficace e indipendente”, del 9 giugno 2016.

[6] All’art. 8 Diritti procedurali: In relazione alla gestione del procedimento, le parti hanno i seguenti diritti: a) ricevere tutte le informazioni pertinenti relative al procedimento in modo chiaro e comprensibile; b) comunicare, nonché espletare, ove possibile e opportuno, tutte le formalità procedurali, a distanza e per via elettronica; c) utilizzare una qualsiasi delle lingue dei trattati e ricevere comunicazioni nella lingua dei trattati da loro scelta; d) essere informate di tutte le fasi e decisioni procedurali che possano riguardarle; e) essere rappresentate da un avvocato o da un'altra persona di loro scelta; f) pagare soltanto oneri ragionevoli e proporzionati ai costi del procedimento in questione; art. Art. 14 Diritto di essere sentiti 1. Le parti hanno il diritto di essere sentite prima che sia adottata qualsiasi misura individuale pregiudizievole nei loro confronti. 2. Le parti devono ricevere informazioni sufficienti e disporre di un tempo adeguato per preparare i propri argomenti. 3. Le parti devono avere la possibilità di esprimere il loro punto di vista per iscritto od oralmente, se necessario, e, se decidono in tal senso, con l'assistenza di una persona di loro scelta; Articolo 15 Diritto di accesso al fascicolo 1. Le parti interessate hanno pieno accesso al fascicolo, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale e commerciale. Qualsiasi limitazione a tale diritto è debitamente motivata. 2. Se non possono avere pieno accesso all'intero fascicolo, le parti ricevono una sintesi adeguata del contenuto dei relativi documenti; Articolo 19 Obbligo di motivazione 1. Gli atti amministrativi indicano chiaramente i motivi sui quali si fondano. 2. Gli atti amministrativi indicano la loro base giuridica, i loro presupposti di fatto e il modo in cui i diversi interessi pertinenti sono stati presi in considerazione. 3. Gli atti amministrativi contengono una motivazione individuale riguardante la situazione delle parti. Qualora ciò non sia possibile a causa del gran numero di persone interessate, è sufficiente una motivazione generale. In tal caso, tuttavia, la parte che abbia richiesto espressamente una motivazione individuale ha il diritto di riceverla.

[7] Nei diversi articoli presenti nella proposta normativa, si evince una particolare attenzione alla tutela dell’istituto della partecipazione dei privati alle decisioni amministrative. La disposizione prevista all’art. 6, ad es., stabilisce che, nel caso in cui il procedimento venga avviato d’ufficio, sia necessaria la comunicazione al privato interessato che deve essere informato anche degli elementi essenziali del procedimento. Il Capo III della proposta di Regolamento, inoltre, dispone una serie di diritti riconosciuti al privato, nel contraddittorio con la P.A., quali: il diritto di ricevere tutte le informazioni pertinenti relative al procedimento in modo chiaro e comprensibile, di essere informato delle fasi dei procedimenti pendenti che lo riguardano e di comunicare, anche a distanza ed in via elettronica, con la P.A. (art. 8, co. 1, lett. a), b) e d); il diritto di produrre prove (art. 9); il diritto di essere ascoltato (art. 14); ed il diritto di accedere ai documenti amministrativi che lo riguardano (art. 15). Il Capo IV, infine, prevede due istituti fondamentali per la tutela del privato nel procedimento amministrativo: l’obbligo di motivazione e i mezzi di impugnazione. L’Amministrazione è, dunque, tenuta ad esporre le ragioni di fatto e di diritto, poste alla base della decisione presa, attraverso una dichiarazione specifica e puntuale; la motivazione può, infatti, essere a carattere generale solo in particolari circostanze (art. 19). Il privato, inoltre, deve essere informato dei mezzi di impugnazione posti a tutela dei propri diritti e può: ricorrere all’autorità amministrativa gerarchicamente superiore a quella che ha emanato il provvedimento impugnato; agire in via giurisdizionale; ed, infine, esporre denuncia al Mediatore europeo (art. 20).

[8] Trimarchi Banfi, Il diritto ad una buona amministrazione, in Chiti - Greco, (diretto da), I, Milano, 2007, p. 54.

[9] Per la dottrina, si veda Bertezzolo, Serve una codificazione del procedimento amministrativo?, in Malo- Marchetti - De Pretis , (a cura di), Pensare il diritto pubblico. Liber amicorum per Giandomenico Falcon, Trento, 2015, p. 71 ss. Più di recente, si vedano Della Cananea- Conticelli, (a cura di), op.cit., p.124 ss.

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