GIUSTO PROCEDIMENTO E DIRITTO EUROPEO AD UNA “BUONA AMMINISTRAZIONE”: L’INDIVIDUO E LA SUA DIGNITA’ QUALE PRINCIPIO CARDINE DELLO STATO DI DIRITTO

Luca Pedullà

Professore Associato di Diritto costituzionale – Università “Kore” di Enna

ABSTRACT. Il presente lavoro è volto ad analizzare il rapporto tra il principio del “giusto procedimento europeo” e il diritto ad una “buona amministrazione”, secondo la ricostruzione che ne offrono sia la giurisprudenziale sia le fonti di diritto. In questo complesso quadro ricostruttivo, risulta essere imprescindibile il legame tra l’individuo e la sua dignità presente nelle garanzie poste a fondamento del giusto procedimento europeo; garanzie che grazie all’affermarsi dello stato di diritto hanno determinato una vera costituzionalizzazione del diritto amministrativo europeo.

PAROLE CHIAVE. Giusto procedimento europeo; buona amministrazione; art.6 cedu; art. 41 cdfue; due process of law.

 

Già da tempo, la giurisprudenza europea ha considerato il giusto procedimento quale principio generale di diritto comune ai vari Stati-membri[1], non mancando talora di qualificarlo come principio fondamentale del diritto dell’Unione, alla luce dell’importanza riconosciuta al sistema di garanzie riconducibile al “modello costituzionale” fondato sulla distinzione tra garanzie individuali e garanzie strutturali organizzative.

In tal senso assai significative appaiono due decisioni, quella della cgue, 3.9.2008, cause riunite C-402 e 415/05 P., Kadi, in cui la Corte afferma ai §§ 155-156 che “...le limitazioni apportate dal Consiglio ai diritti della difesa degli interessati devono essere bilanciate da un severo controllo giurisdizionale indipendente e imparziale; …il giudice comunitario deve potere controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di sequestro dei fondi, senza che possano essergli opposti il segreto e la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio”[2]. Nonché quella precedente del Trib. u.e., 23.01.2002, in causa T-237/2000, P. Reynolds; cgue, 12.02.1998, cause riunite C-48 e 66/90, Paesi Bassi c. Commissione, dove al punto 37 della motivazione può leggersi come per “giurisprudenza costante, anche in mancanza di espresse disposizioni, il principio generale del rispetto dei diritti della difesa vale per tutte le istituzioni comunitarie che devono adottare un atto idoneo a ledere il destinatario”. E, ancora, la cgue, 23.10.1974, causa C-17/74, Transocean Marine Paint Association, punto 2 motivazione: “Qualora i provvedimenti della pubblica autorità ledano in maniera sensibile gli interessi dei destinatari, questi ultimi devono essere messi in grado di presentare tempestivamente le loro difese”.

Palese, dunque, come sul piano europeo l’importanza riservata al giusto procedimento passi attraverso le sue varie declinazioni: dal principio della parità delle armi tra i soggetti coinvolti nel procedimento a quello dell’audita altera partem, a ciò aggiungendosi quello relativo alla doverosità dell’obbligo di motivazione degli atti amministrativi ed infine al coinvolgimento dell’individuo tramite la partecipazione.

In questa ricostruzione assumono importanza, oggi, le disposizioni contenute sia nella Carta dei diritti fondamentali, sia nella Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Pertanto, non è superfluo ricordare come la Corte Costituzionale italiana abbia, con la sentenza n. 269/2017, definitivamente riconosciuto alla Carta dei diritti fondamentali una portata estensiva delle garanzie sottese all’individuo in quanto “occorre prendere atto che la citata Carta dei diritti costituisce parte del diritto dell’Unione dotata di caratteri peculiari in ragione del suo contenuto di impronta tipicamente costituzionale…in quanto i principi e i diritti enunciati nella Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione…che le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia…al fine di assicurare la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico.

Con riferimento alla cdfue, l’art. 41 laddove ha riconosciuto il diritto ad una buona amministrazione in capo a ciascun individuo assumendo, dopo la costituzionalizzazione del diritto amministrativo europeo attraverso il Trattato di Lisbona del 2009,[3] il ruolo di fonte di garanzie essenziali nell’ambito del procedimento[4], divenendo una Carta su cui permane un’impronta tipicamente costituzionale[5]. L’art. 41 cdfue, infatti, rappresenta nel sistema delle fonti europee il canone fondamentale al quale gli Stati-membri devono attenersi per valutare la conformità della disciplina procedimentale al parametro del diritto dell’u.e.

Emergono dalla disciplina appena richiamata due diversi, ma non certo contrapposti, profili evolutivi verso cui si indirizza il principio del giusto procedimento per tramite dell’art. 41 cdfue: il primo, di natura strettamente procedurale, in qualità di principio generale del diritto dell’u.e.[6] e il secondo di natura sostanziale, riconoscendo al singolo una specifica posizione giuridica tutelata dall’ordinamento.

Bisogna allora attentamente valutare se le garanzie relative al giusto procedimento europeo che in precedenza non determinavano una diretta azionabilità di una pretesa di tipo soggettivo[7]  - rinviando piuttosto alla ricerca di una base giuridica in una norma di tipo sostanziale[8]  siano oggi capaci di trovare un solido ancoraggio nella Carta dei diritti fondamentali avente valore di fonte primaria e non più di derivazione[9].

Appare chiaro come il processo di costituzionalizzazione dei diritti della persona venga formalmente ricondotto alla cdfue,[10] che ponendo come diritto dell’individuo (e non solo, dunque, del cittadino) il “diritto ad una buona amministrazione”, definisce in maniera specifica garanzie individuali in relazione al procedimento. Diritto, quest’ultimo, che una volta codificato, in virtù della sua accezione semantica e giuridica molto ampia, sia suscettibile di espandersi, tramite l’opera di interpretazione estensiva o analogica della dottrina e della giurisprudenza, a ulteriori situazioni, non ancora individuate, reputate anch’esse degne di essere protette, dando impulso a nuove forme di tutela delle persone nei confronti della pubblica amministrazione[11].

La codificazione tra i diritti fondamentali della persona di un diritto a carattere amministrativo (i.e.: procedural-amministrativo) come il diritto ad una buona amministrazione con il suo apparato di garanzie, che si aggiunge al contenuto classico della cittadinanza politica e concorre alla creazione di una cittadinanza amministrativa europea, è stata un’innovazione nel panorama giuridico dell’Unione[12].

Non è una novità, peraltro, che i diritti fondamentali della persona facciano parte dei principi generali del diritto dell’Unione, di cui la Corte di Giustizia ne garantisce l’osservanza: famosa, in tal senso, è la sentenza Stauder risalente già alla fine degli anni sessanta[13]. Palese il nuovo ruolo assunto dalla buona amministrazione: da essenziale principio organizzativo e funzionale al quale è chiamato a conformarsi l’autorità pubblica, assume adesso una ben precisa posizione giuridica, protetta dall’ordinamento e direttamente riconosciuta all’individuo.

Muta, dunque, il rapporto col privato che non appare più frutto del pregresso autoritarismo liberale della p.a. di impronta autoreferenziale, bensì sotteso alle reali esigenze del cittadino, anche in virtù della riduzione di potere della p.a. generata dalla “costituzionalizzazione” dei precetti comunitari e in funzione alle conseguenze derivanti dall’affermazione dello Stato di diritto.

Appare condivisibile, pertanto, l’idea di chi ha rinvenuto proprio nell’affermarsi dello Stato di diritto la volontà di rafforzare l’effettività delle garanzie rivolte al cittadino, attraverso il ruolo riconosciuto al giusto procedimento e al giusto processo in tutti quei casi in cui l’esercizio del potere pubblico ne determini una compressione[14]

D’altra parte, anche la collocazione di tale diritto nel capo V della Carta, dedicato alla “cittadinanza”, nonché la ricostruzione del rapporto tra singolo e pubblica amministrazione, cominciando dalle pretese che il primo può vantare nei confronti della seconda, vuol dire riconoscere in modo chiaro la centralità dell’individuo rispetto all’apparato pubblico, fino al punto che il contenuto delle istanze legittime della persona riescono a condizionare le modalità di svolgimento della funzione amministrativa, in un rapporto univoco, ma non biunivoco, atteso che il contrario non può verificarsi[15].

Riconosciuta la rilevanza della fonte attraverso la quale il diritto ad una buona amministrazione entra a far parte delle garanzie costituzionalizzate nell’ordinamento sovranazionale, viene in rilievo la portata dell’art. 41 cdfue, dove viene riconosciuto in capo a ciascun individuo: il diritto alla ragionevolezza dei tempi procedimentali, all’imparzialità[16] e all’equità delle decisioni amministrative; il diritto di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio; il diritto di accesso ai documenti che lo riguardino nel rispetto della riservatezza e del segreto professionale nonché l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. Motivazione degli atti che deve essere necessariamente comunicata all'interessato, contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio.  Omissione di motivazione che non può essere sanata dal fatto che l'interessato venga a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione: quest'ultimo deve perciò limitarsi ad un controllo di legittimità dell'atto impugnato senza possibilità di porre rimedio all'eventuale assenza di motivazione della Commissione, integrandola, aggiungendo o sostituendo elementi che non derivano dalla stessa decisione impugnata.

Sotto diversa angolazione, la cedu, sempre nell’art. 6 par. 1, prevede una disciplina puntuale sulle garanzie dell’equo processo applicabili al procedimento, tenuto conto dell’interesse maturato nel riconnettere anche le questioni di tipo pubblicistico a tale disciplina. Esplicitamente la citata disposizione sancisce il diritto di ciascuna persona “a che la causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti”.

Regime di tutele volte a dare attuazione alle garanzie ad un “equo processo” poggiato sul criterio di ragionevolezza dei tempi e che impone una lettura organica dell’assunto, includendo un coordinamento necessario con le altre forme di garanzia tra cui quella al diritto ad una procedura che rispetti il contraddittorio tra le parti[17] anche in un ottica, per un verso, deflattiva dei processi e, dall’altra – nel caso in cui si giunga comunque al processo – in un ottica di semplificazione del processo stesso, realizzando il criterio della buona giustizia amministrativa.

Ciò risponde alla necessità di applicare in sede procedimentale le stesse garanzie applicabili alla fase giurisdizionale, connotata dalla tutela dell’“equo processo” assumendo così rilevanza tutto ciò che poteva garantire il pieno esercizio del diritto di difesa del cittadino, cominciando dal suo diritto di partecipazione nel procedimento sino alla previsione di un suo vero e proprio diritto alla trasparenza dell’agire dell’amministrazione, con conseguenziale obbligo alla motivazione degli atti provvedimentali: il tutto quale corollario di un ampio diritto di difesa.

A differenza, però, del nostro diritto interno che, in virtù della L. n. 241/1990, impone in generale alle amministrazioni di fissare termini di conclusione dei procedimenti, nel diritto europeo non esiste un’analoga disposizione di carattere generale che stabilisca esattamente un termine massimo entro il quale i procedimenti amministrativi comunitari debbano concludersi. Pertanto, in assenza di riferimenti normativi generali atti a determinare la ragionevole durata del procedimento, essa viene valutata dalla giurisprudenza dell’Unione case by case, in relazione alla complessità della questione prospettata e alla condotta tenuta dalle parti nel corso del procedimento.

L’estensione delle garanzie per il privato beneficia oggi di un’interpretazione evolutiva ad opera della Corte di Strasburgo, divenendo una norma a carattere sostanziale di diritto pubblico[18] applicabile anche alla materia amministrativa[19], apparendo condivisibile la tesi secondo la quale la norma posta sotto esame abbia una funzione volta a riconoscere dapprima le garanzie proprie del procedimento, in qualità di norma sostanziale, solo dopo operando come norma a carattere processuale[20].

L’approccio di tipo sostanzialistico offerto dalla Corte di Strasburgo determina che le garanzie codificate all’art. 6 cedu debbano essere compensate in fase giurisdizionale laddove non siano state debitamente tutelate in fase procedimentale. L’operatività di tale intervento ex post comporta che il giudice subentri nel pieno esercizio dei poteri conferiti all’amministrazione, in applicazione alle garanzie dovute dall’art. 6 cedu. Tale interpretazione vede un superamento del carattere di specialità della norma amministrativa, al fine di accogliere una visione volta all’ampliamento delle tutele del cittadino con carattere estensivo rispetto a quelle previste sul piano interno.

In buona sostanza, in detti principi del diritto europeo troviamo ricompresi tutti i (già) visti elementi che costituiscono la nozione di giusto procedimento ed in particolare il diritto di accesso e partecipazione, l’obbligo di trasparenza e l’obbligo di motivazione[21], intendendo l’amministrazione quale open government, a tutela del privato: “Nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione si basano su un amministrazione europea aperta, efficace e indipendente”[22]. Il processo di integrazione ero-unitaria, congiuntamente alla creazione di un sistema solido di garanzie per l’individuo hanno certamente determinato una incidenza diretta negli ordinamenti interni ampliando la tutela dell’effettività giurisdizionale[23], tanto da ritenere ormai superata l’idea secondo cui tali principi europei non siano direttamente applicabili sul piano nazionale[24].

Sotto quest’ultimo profilo, infatti e nonostante la formulazione letterale dell’art. 41, co. 1, che fa riferimento solo alle “istituzioni ed agli organi dell’Unione”, tuttavia, deve ragionevolmente ritenersi che l’ambito di applicazione della norma è necessariamente quello definito, in termini generali, per tutte le disposizioni della Carta, dall’art. 51 della stessa estendendosi anche agli Stati membri, sebbene “esclusivamente” nelle ipotesi in cui tali Nazioni siano chiamate a dare attuazione al diritto dell’Unione.

A sostegno di detta interpretazione vanno richiamate le “Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali” le quali, in virtù di quanto espressamente stabilito nel proprio Preambolo, “benché non abbiano di per sé status di legge, rappresentano un prezioso strumento d’interpretazione destinato a chiarire le disposizioni della Carta”[25]. Peraltro, in una lettura per così dire “sistematica”, anche il Preambolo del cdfue esige che la Carta venga “interpretata dai giudici dell’Unione e degli Stati membri tenendo in debito conto le spiegazioni elaborate sotto l’autorità del praesidium della Convenzione che ha redatto la Carta...”; e, anche, l’ultimo co. dell’art. 52 della stessa cdfue, espressamente prevede che “i giudici dell'Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l'interpretazione della presente Carta”.

La buona amministrazione con i suoi corollari è stata da tempo consacrata dalla giurisprudenza dell’Unione come principio generale del diritto, la cui operatività, al pari di quella di tutti gli altri principi generali, non è limitata - com’è noto - all’amministrazione dell’Unione, ma si estende anche a quella degli Stati membri. Pertanto, ove si ritenesse che l’art. 41 non si applichi in quanto tale ai Paesi membri, si dovrebbe, però, necessariamente riconoscere che il suo contenuto, riflettendo quelli che sono anzitutto principi generali del diritto europeo, sia pienamente vincolante anche nelle ipotesi di amministrazione indiretta dell’Unione.

Indubbiamente, negli ultimi anni si è assistito ad un ampliamento dell’ambito soggettivo di applicazione dell’obbligo di motivazione alle amministrazioni nazionali. Da un lato, infatti, le fonti europee hanno richiesto la motivazione per gli atti delle pp.aa. degli Stati che determinano trattamenti differenziati, svantaggiosi per determinate categorie di amministrati; dall’altro lato, la giurisprudenza europea ha esteso la portata dell’obbligo in esame in una duplice prospettiva funzionale: consentire il controllo giudiziale sui provvedimenti, nonché accertare che i poteri nazionali non violino il divieto di non discriminazione in base alla nazionalità[26]. Pare emergere una visione valorizzatrice del carattere di interdipendenza tra i principi operanti a livello europeo e quelli a livello nazionale con una significativa circolarità degli stessi in un sistema multilivello.

Invero, già sul piano nazionale, con la più volte citata sent. n. 104/2006 la Consulta ha individuato, ad es., nel principio di pubblicità del procedimento amministrativo un “principio del patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei”[27]. Principio che attua sia i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti dell'amministrazione, valorizzandosi l’art. 24 Cost. anche con riferimento al procedimento amministrativo. Ciò non implicando uno snaturamento delle peculiarità proprie del procedimento amministrativo rispetto a quello giurisdizionale.

Quanto appena detto mantiene intatta la sua validità non solo con riferimento all’art. 24 Cost. ma anche con l’art. 97 Cost., uscendone rafforzata la funzione garantistica del procedimento, contribuendo virtuosamente a quella funzionalizzazione del contraddittorio procedimentale di cui si è discusso. Senza dimenticare che già in precedenza la L. n. 241/90 – così come novellata dalla L. n. 15/2005 e dall’art. 7 della L. n. 69/2009 e successive modificazioni – all’art. 1, co. 1, aveva affermato come l’attività amministrativa soggiacesse tra ai “principi del diritto europeo” tra i quali spiccava il principio audi et alteram partem.

Nonostante l’impossibilità di pretendere una perfetta coincidenza tra gli elementi costitutivi il giusto procedimento a livello nazionale e quelli tracciati a livello europeo, al fondo resta il fatto che grazie al riconoscimento attuato dalle fonti dell’Unione, il giusto procedimento è stato elevato alla dignità di rango costituzionale, a ciò contribuendo una lettura critica del già citato Trattato di Maastricht. In particolare, gli artt. 6 n. 1 e 2 e 46[28] del detto Trattato evocano il principio del giusto procedimento ove l’autorità amministrativa può imporre in concreto delle limitazioni ai diritti dei cittadini solo dopo l’acquisizione di tutti gli elementi conoscitivi necessari, per mezzo di un procedimento che consenta di esporre le loro ragioni[29], superandosi la diatriba sul carattere vincolante o meno della cedu nel sistema dell’Unione[30]. Viene valorizzato il momento partecipativo, alla luce delle considerazioni che muovono il rapporto tra individuo e P.A., in cui la partecipazione diviene la forma d’espressione più rilevante del principio di legalità in un ordinamento democratico.

Come testimoniato dall’ormai pacifica applicazione dell’art. 6 cedu anche al procedimento amministrativo, si assiste ad una rilettura del rapporto tra e procedimento e processo, in cui l’intervento della L. n. 15/2005 ha fatto in modo che la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento amministrativo costituisca una forma equiparabile a quella del contraddittorio in fase processuale. Appare in linea con la centralità dell’individuo la funzione svolta dalla fase procedimentale e da quella processuale, in cui in maniera imprescindibile non può parlarsi di un giusto processo se prima esso non è stato preceduto da un giusto procedimento.[31] 

Come opportunamente segnalato dalla Corte edu nel caso Tysiac c. Polonia, il procedimento reca in sé una garanzia di legalità, dove “il concetto di legalità e di norma di legge in una società democratica impongono che le decisioni riguardanti i diritti umani fondamentali, in alcuni casi, siano soggette a qualche forma di procedura davanti ad un competente organo indipendente per riesaminare le ragioni delle decisioni e le prove pertinenti...Nell'accertare se questa condizione é stata soddisfatta, una completa prospettiva deve essere presa attraverso le procedure applicabili...In circostanze come quelle in esame in questo caso una procedura dovrebbe garantire ad una donna incinta almeno la possibilità di essere sentita personalmente facendo sì che i suoi punti di vista vengano tenuti in considerazione. L’organo competente dovrebbe pubblicare anche per iscritto i motivi della sua decisione”[32].

Pronuncia della Corte edu costituisce un leading case sul tema delle garanzie del giusto procedimento ricavabili dall’applicazione del richiamato art. 6 cedu, nel caso in cui un procedimento incida sul diritto al rispetto della vita, di cui all’art. 8 cedu. La Corte offre spunti di riflessione sul regime di applicabilità della disciplina, ritenendo che la normativa nazionale per essere conforme al rispetto della vita privata e familiare deve istituire delle procedure che siano indipendenti ed imparziali, nonché aperte alla partecipazione dei soggetti interessati. La Corte rinvia all’applicazione del principio del giusto procedimento pur non essendo questo previsto dal diritto positivo interno per la verifica delle garanzie procedimentali, ritenendo che:“The essential object of Article 8 is to protect the individual against arbitrary interference by public authorities. Any interference under the first paragraph of Article 8 must be justified in terms of the second paragraph, namely as being “in accordance with the law” and “necessary in a democratic society” for one or more of the legitimate aims listed therein. According to settled case-law, the notion of necessity implies that the interference corresponds to a pressing social need and in particular that it is proportionate to one of the legitimate aims pursued by the authorities”.

Stante la natura della disposizione volta a tutelare l’individuo da interferenze arbitrarie ad opera delle pubbliche autorità, la Corte specifica che nel caso di deroghe della Convenzione da parte degli Stati membri queste debbano avvenire al fine di tutelare altri diritti recanti lo stesso valore o siano legittimate da interessi pubblici. Occorre valutare in concreto se sia stato violato il diritto al rispetto alla vita privata e familiare e se l’intervento della pubblica amministrazione sia realmente necessario, ovvero debitamente previsto dalla legge in una società democratica.

Criteri richiamati dalla Corte per la verifica dell’azione amministrativa che rinviano proprio alla ragionevolezza, alla proporzionalità e all’imparzialità, rivestendo altresì importanza il diritto ad essere sentiti in un procedimento che pregiudichi o limiti la sfera della libertà personale. La Corte finisce così per riconoscere al principio del giusto procedimento il ruolo di principio atto a trovare applicazione, specie nei casi di limitazione della sfera personale, al di la di un richiamo specifico, ritenendo che le garanzie di cui questo si fa portatore siano già insite nel sistema e nel richiamato art. 8 cedu.

Contestare oggi la costituzionalizzazione del giusto procedimento sembra, insomma, arduo. Nel mutato assetto costituzionale del nostro Paese, derivante (anche) dalla modifica del Titolo V Cost., il principio del giusto procedimento va considerato criterio di uniformazione della disciplina della normazione dei diversi livelli di governo dei procedimenti amministrativi e fattore di convergenza verso comuni valori partecipativi[33]. Non dimenticando come tra questi ultimi rientri con sempre maggiore cogenza il rispetto della c.d. “funzionalità sostenibile” ancorata ai precetti di economicità voluti dal rispetto dei vincoli della lex fiscalis europea[34].

 

 



[1] In tal senso, si vedano, almeno, Cassese - Savino, I caratteri del diritto amministrativo europeo, in Della Cananea, (a cura di), Diritto amministrativo europeo: principi e istituti, Milano, 2011, in partic., p.185 ss.; Simonati, Procedimento amministrativo comunitario e principi a tutela del privato nell’analisi giurisprudenziale, Padova, 2009, in partic. p. 75 ss.; Weber, Il diritto amministrativo procedimentale nell’ordinamento della Comunità europea, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1992, p. 393 ss.

[2] Su di essa si rinvia a Della Cananaea, Return to the due process of law: the European Union and the fight against terrorism, in European Law Review, 2007, 32, p. 895.

[3] Chiti, Il diritto amministrativo europeo, Milano, 2011, p. 239; Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002.

[4] Bifulco, Cartabia, Celotto A. (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, Bologna, 2001, p.285; Barbera, La Carta dei diritti: una fonte di ri-cognizione?, in “Diritto dell’Unione Europea”, 2-3, 2001, p. 241. Si badi bene che fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le questioni pubblicistiche e in particolare quella amministrativa erano state considerate come disciplinate da fonte di tipo derivato, implicando un continuo bilanciamento tra autorità nazionali e regolamentazione sovranazionali.

[5] Santini, Diritto ad una buona amministrazione: la prima applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in Giur. It 2002, p. 1792.

Per un commento in chiave critica, si veda Pegoraro, il quale nel suo saggio Esiste un “diritto” a una buona amministrazione? (Osservazioni critiche preliminari sull’(ab)uso della parola “diritto”), in Istit. del feder., 2010, p. 561 ss., osserva come la detta nozione, una volta.

[6] Nicoletti, Il principio di buona amministrazione nell’Unione Europea tra garanzia ed efficienza, in Il diritto dell’economia, 4, 2006, p. 783.

[7] Onida, Il problema della giurisdizione, in Paciotti, (a cura di), La Costituzione europea. Luci e ombre, Bologna, 2003, p.133 ss.

[8] Rodotà, Nel silenzio della politica i giudici fanno l’Europa, in La Carta e le Corti, (a cura di) Bronzini- Piccone, Taranto, 2007, p. 23.

[9] Strozzi - Mastroianni, Diritto dell’unione europea, Torino, 2019, p. 246.

[10] Provenzano, L’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e la “costituzionalizzazione” delle garanzie procedimentali, in Galetta, (a cura di), Diritto amministrativo nell’unione europea. Casi e materiali, Torino, 2014, p. 332 ss.; Bifulco, Cartabia, Celotto (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, op.cit., p.293; Bignami F., Tre generazioni di diritti di trasparenza, in Cassese- Bignami (a cura di), Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, Quad.n.1, Riv. trim. dir. pubbl.,1, 2004, p.98.

[11] In tal senso, cfr. Pegoraro, op. cit., p. 561 ss. Ma si vedano anche De Pretis, I principi del diritto amministrativo europeo, in Renna - Saitta, (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Milano, 2012, p. 55 ss. e Trimarchi Banfi, Il diritto ad una buona amministrazione, in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da Chiti - Greco, I, Milano, 2007, p. 52 ss.

[12] Così Celone, Il “nuovo” rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione alla luce dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Studi in memoria di Antonio Romano Tassone, Napoli, 2017, p. 439 ss.

[13] cgue, 12.11.1969, 29/69.

[14] Mangiameli, “Giusto procedimento” e “Giusto processo”. Considerazioni sulla giurisprudenza amministrativa tra il modello dello Stato di polizia e quello dello Stato di diritto, su www.associazionedeicostituzionalisti.it.

[15] In tal senso, Celone, op. cit., p. 444.

[16] Con riguardo all’obbligo di imparzialità, si segnala l’intervento valorizzatore della Corte di Giustizia in cause riunite 6, marzo 2003, T-228/99 e T-233/99, al punto 167: “Per quanto riguarda l'obbligo di imparzialità è vero che l'obbligo di esame diligente ed imparziale di un fascicolo è imposto alla Commissione segnatamente nell'ambito dell'art. 88 ce. Questo obbligo trova riscontro nel diritto ad una buona amministrazione, che rientra tra i principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri”.

[17] Chiavaro, Art. 6, in Bartole- Conforti - Raimondi, (a cura di), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2001.

[18] Cassese, Le basi costituzionali, in Trattato di diritto amministrativo I, Milano, 2003, p.173; Colavitti, Il “giusto procedimento” come principio di rango costituzionale, su www.rivistaaic.it; Della Cananea, Al di là dei confini statuali. Principi generali del diritto pubblico globale, Bologna, 2009, pp. 27-32.

[19] Gli interpreti avevano considerato meritevoli di sottolineatura i riferimenti espressi all’esercizio del diritto di difesa e alle relative forme di garanzia limitatamente alla funzione giurisdizionale, valorizzando il rinvio ai diritti e ai doveri di carattere civile riconducibili alle sole controversie procedimentali in materia civile e penale. Corte edu, Ringeisen v. Austria, application n° 2614/65, 16 luglio 1971, par. 94: As to the question whether the present complaint involves the determination of civil rights and obligations “For Article 6, paragraph (1) (art. 6-1), to be applicable to a case (“contestation”) it is not necessary that both parties to the proceedings should be private persons, which is the view of the majority of the Commission and of the Government. The wording of Article 6, paragraph (1) (art. 6-1), is far wider; the French expression “contestations sur (des) droits et obligations de caractère civil” covers all proceedings the result of which is decisive for private rights and obligations. The English text “determination of civil rights and obligations”, confirms this interpretation. The character of the legislation which governs how the matter is to be determined (civil, commercial, administrative law, etc.) and that of the authority which is invested with jurisdiction in the matter (ordinary court, administrative body, etc.) are therefore of little consequence”; Corte edu, König v. Germany, application n° 6232/73, 28 giugno 1978, par. 95:  Since it thus considers the rights affected by the withdrawal decisions and forming the object of the cases before the administrative courts to be private rights, the Court concludes that Article 6 para. 1 (art. 6-1) is applicable, without it being necessary in the present case to decide whether the concept of "civil rights and obligations" within the meaning of that provision extends beyond those rights which have a private nature”. Sul punto si rinvia a Bartole - Conforti - Raimondi, Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, cit., p.165.

[20] Interessante appare ai fini del nostro lavoro la ricostruzione di Allena, L’art. 6 Cedu come parametro di effettività della tutela procedimentale e giudiziale all’interno degli stati membri dell’Unione Europea in Riv. it. Dir. pubbl. Communit., 2/2010, p. 269; Goisis, Garanzie procedimentali e Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo, in Dir. proc. amm., 2009, p.1338 ss.; Cocconi, Il giusto procedimento come banco di prova di un’integrazione delle garanzie procedurali a livello europeo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2010, p. 1127 ss.; Mirate, The right to be heard: equa riparazione e giusto procedimento amministrativo nella giurisprudenza cedu, in Resp. civ. e previd., 2011, pp. 542 - 554.

[21] Cfr. Bifulco, Art. 42, in Bifulco - Cartabia - Celotto, (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cit., p. 293 ss.

[22] Art. 298 tfue.

[23] Zito, Il diritto ad una buona amministrazione nella carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e nel diritto interno, in Riv. it. pubbl.comun., 2002.

[24]  Originariamente tenuto conto della disciplina di cui all’Art. 51 cdfue si era ritenuto che le disposizioni della Carta dovessero essere applicate “… alle istituzioni, organi e organismi dell’unione, nel rispetto del principio di sussidiarietà” e limitatamente “agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione”.

[25] Sul “valore” delle dette Spiegazioni, si vedano, almeno, Di Stasi, Brevi osservazioni intorno alle “spiegazioni” alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in Zanghì - Panella, Il Trattato di Lisbona tra conferme e novità, Torino, 2010, p. 425 ss. e Lazzerini , Considerazioni sul valore delle Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, su www.osservatoriosullefonti.it. Inoltre, su di esse, si veda l’importante lavoro monografico di Trucco, Carta dei diritti fondamentali e costituzionalizzazione dell’Unione europea. Un’analisi delle strategie argomentative e delle tecniche decisorie a Lussemburgo, Torino, 2013, in partic. p. 94 ss.

[26] D’Orlando, Lo statuto costituzionale della pubblica amministrazione, Lo statuto costituzionale della pubblica amministrazione. Contributo allo studio dei fenomeni di convergenza tra ordinamenti nello spazio giuridico nello spazio giuridico europeo, Padova, 2013, p. 215 ss.

[27] Sul punto doveroso il riferimento a Pizzorusso, op.cit., p.130 ss.

[28] Art. 46 (ex. Articolo L): “Le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio e del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica relative alla competenze della Corte di giustizia delle Comunità europee ed all’esercizio di tali competenze si applicano soltanto alle disposizioni seguenti del presente trattato: a) disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità economica europea per creare la Comunità europea, il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio e il trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica; b) disposizioni del titolo VI, alle condizioni previste dall’articolo 35; c) disposizioni del titolo VII, alle condizioni previste dall’articolo 11 del trattato che istituisce la Comunità europea e dall’articolo 40 del presente trattato; d) articolo 6, paragrafo 2 per quanto riguarda l’attività delle istituzioni, nella misura in cui la Corte sia competente a norma dei trattati che istituiscono le Comunità europee e a norma del presente trattato; e) articoli da 46 a 53”.

[29] Cfr. Trib. ce, 29.6.1993, causa T-7/92 Asia Motor France. Punto 30 della motivazione: “A tale riguardo, si deve sottolineare in primo luogo che, come risulta da una giurisprudenza costante della Corte e del Tribunale, la motivazione di una decisione che arreca pregiudizio deve consentire al destinatario di conoscere le considerazioni su cui è basato il provvedimento, al fine di far valere, all'occorrenza, i suoi diritti e di verificare se la decisione sia fondata o meno”; punto 34 della motivazione: “Va sottolineato che, nei casi in cui la Commissione dispone di un potere discrezionale per poter svolgere le sue funzioni, il rispetto delle garanzie previste dall'ordinamento giuridico comunitario nei procedimenti amministrativi ha un'importanza ancor più fondamentale. Tra queste garanzie figura, in particolare, l'obbligo dell'istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie”. Ciò non di meno parte della dottrina ritiene ancora oggi che l’art. 6 cedu non comporti una “interscambiabilità tra procedimento (amministrativo) e processo (giurisdizionale)”: cfr. Carbone, Il contraddittorio procedimentale: Ordinamento nazionale e diritto europeo-convenzionale, Torino, 2016, p. 83.

[30] In senso favorevole cfr. cgue., 18.6.1991, causa n. C-260/89 e 29.5.1997, causa n. C-299/95. Per la dottrina, cfr. Liakopoulos, Equo processo nella convenzione europea dei diritti dell’uomo e nel diritto comunitario, Padova, 2007, p.178.

[31] Maccari, Contradditorio processuale, partecipazione procedimentale, giusto processo e giusto procedimento, in Perfetti (a cura di), Procedura, procedimento processo. Atti del Convegno di Urbino, 14 e 15 giugno 2007, Padova, 2010, pp. 353 ss..

[32] Corte edu, Sez. V, 20 marzo 2007, ricorso 5410/03-Tysiac c. Polonia.

[33] In tal senso, cfr. Castiello, Il principio del giusto procedimento dalla sentenza n. 13 del 1962 alla sentenza n. 104 del 2007 della Corte costituzionale, in Foro amministrativo, 1, 2008, p. 292. Più in generale, si veda Occhiena, Situazioni giuridiche soggettive e procedimento amministrativo, Milano, 2002, p.37 ss.

[34] Sul punto cfr. Ursi, Le stagioni dell’efficienza. I paradigmi giuridici della buona amministrazione, Santarcangelo di Romagna, 2016, p. 423.

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