Il voto segreto in Italia e in Europa: tra dovere di responsabilità politica e libertà di coscienza.

Andrea Nicosia

Cultore della materia per il diritto amministrativo dell’Università Kore di Enna

ABSTRACT:

Il voto segreto da esercitarsi nelle aule parlamentari rappresenta fin dalla nascita del parlamentarismo croce e delizia di cultori e costituzionalisti. Strumento di libertà, ancillare al divieto di mandato imperativo, o occasione per fuggire alla responsabilità politica? Il tema è tornato di stretta attualità in Sicilia dove il Presidente della Regione Siciliana, nelle scorse settimane, ha scritto formalmente al Presidente dell’Assemblea Regionale Siciliana invitandolo ad avviare una revisione del regolamento interno dell’Assemblea nella parte in cui i limiti posti allo scrutinio segreto appaiono ancora troppo labili e strumentali – per materie in cui dovrebbe prevalere l’assunzione della responsabilità politica – al fenomeno dei c.d. franchi tiratori.  

Sulla natura del voto segreto ci si interroga. Sui limiti entro cui merita di essere difeso e garantito. Sul bilanciamento tra le prerogative suo tramite preservate e la trasparenza ovunque propugnata e perseguita dal legislatore come strumento di controllo e verifica dell’azione politica e amministrativa e, quindi, di governo.

La Camera e il Senato sono intervenuti nel 1988 e nel 1991 a modifica, rispettivamente, del regolamento della Camera dei Deputati e di quello sul funzionamento del Senato della Repubblica (il primo risalente al 1971 e il secondo al 1948). E lo hanno fatto proprio con riferimento alla facoltà di ricorrere a questa modalità di votazione.  

Le Regioni, per contro, disciplinano in modo non omogeneo i casi e le materie per cui è possibile ai consiglieri regionali chiedere di esprimersi col voto segreto. Modalità differenti che – nell’esercizio della pari potestà legislativa – esprimono ingiustificate differenze. In alcune prevale una più ampia, ma non assoluta, facoltà di ricorso al voto segreto (che garantisce maggiore libertà di coscienza?) corrispondente, però, in modo del tutto proporzionale, alla depressione del diritto dei cittadini alla trasparenza, funzionale – oggi più che mai – al dovere della responsabilità politica. In altre, l’uso del voto segreto è circoscritto a tassative ed esclusive ipotesi individuate dal regolamento. In altre ancora, alcun limite è posto al suo ricorso con potenziale assoluto sacrificio della trasparenza e, quindi, del dovere di responsabilità politica. Per contro, il tema non suscita il medesimo interesse nelle esperienze del Parlamento Europeo di alcuni Paesi dell’Unione ove, il suo ricorso (in alcuni casi diffuso, in altri circoscritto o non contemplato), non ha mai provocato ripercussione di effetti nella vita politica delle istituzioni. 

Parole chiave: Camera dei Deputati; Senato della Repubblica; Consiglio Regionale; Assemblea Regionale Siciliana; voto segreto; libertà di coscienza; vincolo di mandato; responsabilità politica.

 

1.       L’Istituto.  Ragioni contrapposte. Il voto segreto, la libertà di coscienza e il diritto dei cittadini di “giudicare”.

Il voto segreto ha sempre rappresentato nel nostro sistema parlamentare uno degli strumenti annoverabili tra quelli idonei a garantire ai componenti dell’Assemblea il massimo livello di libertà nell’esercizio del proprio mandato. Esso si pone in strettissima correlazione alla disciplina contenuta all’articolo 67 della Costituzione che prescrive il divieto per i rappresentanti della Nazione di agire su mandato di chi li ha eletti[1]. Ad essi è vietato rispondere, nel complesso esercizio del mandato parlamentare, ad alcuno fuorché all’interesse della Nazione. La previsione costituzionale si pone a tutela della libertà di azione dei parlamentari il cui dovere è, pertanto, di agire senza subire ingerenze o compromissioni. In assoluta libertà.  

L’istituto del voto segreto rappresenta, a corredo, uno degli strumenti storicamente deputati a garantire il rispetto della prescrizione costituzionale. Esso si scontra, tuttavia, oggi più che mai, con il principio della responsabilità politica da cui deriva il diritto dell’elettorato di conoscere come agiscono i parlamentari per poi poterne giudicare l’operato. 

Per comprendere l’esigenza di bilanciamento tra diritti “contrapposti”, occorre approfondire e spiegare le ragioni che sostengono il dovere di tutelarli entrambi seppure nella ricerca di un loro necessario contemperamento. 

La prima richiesta di ricorrere al voto segreto, nella esperienza repubblicana, risale alla seduta del 23 aprile 1947[2] quando, in Assemblea Costituente, venti dei suoi componenti presentarono (per la prima volta dall’inizio dei lavori della nuova Assemblea e a distanza di 65 anni dal “precedente” verificatosi alla Camera del Regno) la richiesta di procedervi su un emendamento al primo comma dell’articolo 23 del progetto di Costituzione, relativo il matrimonio.

L’allora Presidente della Camera, Umberto Terracini, intervenendo sul punto – richiamando il regolamento d’Aula in vigore nel 1920 e applicato in Assemblea Costituente[3] – né dichiarò l’ammissibilità[4].

Il ricordato episodio riveste notevole importanza, non solo e non tanto per l’oggetto della votazione[5], quanto per il “precedente” introdotto nella prassi che ebbe il merito di aprire la strada ad un uso sempre più frequente dello scrutinio segreto nel corso dei lavori dell’Assemblea Costituente.  

Come emerge, poi, dalla lettura dei lavori d’Aula, la richiesta suscitò scompiglio, oltre che le perplessità[6] del suo Presidente, circa l’opportunità di procedere con quel metodo di votazione. Perplessità condivise, in quella occasione, dall’Onorevole Gronchi che, riferendosi al voto segreto, lo definì testimonianza del non avere il coraggio politico di assumere una posizione[7].

Alle riserve espresse da Terracini – seppur miti – e alla contrarietà esplicita, invece, manifestata dall’on. Gronchi, si contrapposero le dichiarazioni di uno dei firmatari della richiesta che, alle accuse, rispose sostenendone l’utilità poiché la segretezza si pone ad avamposto del giusto concetto[8] proprio nei casi di mancanza del coraggio politico.  

Si contrapposero, in questo episodio, due differenti visioni della funzione da assegnare al voto segreto. Da un lato quella espressa energicamente dal deputato democristiano, che identificava in esso lo strumento per rifuggire alla responsabilità politica; dall’altra, quella di chi ne valorizzava invece l’importanza, esaltandolo a strumento di libertà.

In quella occasione l’Assemblea votò a scrutinio segreto, posto che alcun limite v’era nel regolamento vigente, né alcun obbligo di motivazione era richiesto; né – come, invece, auspicato da Terracini – l’ammissibilità doveva subordinarsi al carattere della “particolare gravità”.

Nonostante fino a quel momento non ne fosse frequente il ricorso, esso, fin dalle origini, trova legittimità costituzionale. Già lo Statuto Albertino, nel 1848, lo aveva reso obbligatorio nelle votazioni finali dei progetti di legge[9], e – a differenza dalla maggior parte delle Costituzioni europee del tempo[10] – lo aveva posto a protezione della l’autonomia dei parlamentari di fronte ad eventuali controlli e coartazioni del Re e del Governo[11]. La previsione restò in vigore anche durante il Governo Mussolini che, tuttavia, ne colse “la pericolosità” nella seduta del 9 novembre 1926 quando, in occasione dell’inserimento all’Ordine del Giorno della mozione tendente a dichiarare decaduti i deputati aventiniani[12], la votazione registrò 10 voti contrari. Non confermati, tuttavia, in esito al voto sul merito, svoltosi a scrutinio palese[13].  

Il voto segreto, quindi, ha sempre rappresentato (e la prassi lo ha dimostrato) oltre che strumento di tutela della libertà, mezzo di espressione del segreto dissenso e mezzo di ostruzionismo.

Ai casi descritti, emblematici per significare il ruolo e la evoluzione di questo strumento, se ne aggiungono altri.

Fu il voto segreto a determinare la fine al Governo Minghetti nel 1876; fu sempre lo scrutinio segreto a prorogare il termine entro cui licenziare la Carta costituzionale[14]. E, ancora, quello che determinò, inaspettatamente, la fine dei Governi Goria, Craxi, Cossiga e Spadolini[15].

L’abuso, nondimeno, del voto segreto, successivamente al ricordato episodio del 23 aprile del 1947, sollecitò i tentativi di alcuni di sopprimerne, o per lo meno, ridimenzionarne l’operatività. Tentativi, invero, già noti fin dalla nascita del Regno di Italia[16].

Tra gli estremi oppositori dell’istituto, Aldo Moro che, rivolgendosi alla Camera, rilevò che «l’uso e l’abuso che si è fatto di questo mezzo di votazione ha dimostrato l’opportunità di rivedere per lo meno le modalità che regolano lo scrutinio segreto. Io non voglio entrare nel merito dell’ammissibilità o meno di questo mezzo di votazione nella Camera. Però mi ripugna che si faccia richiamo, niente meno che nel testo costituzione, a questo sistema particolare di votazione del quale si possono dire due cose: da un lato tende ad incoraggiare i deputati meno vigorosi nell’affermazione delle loro idee e dall’atro tende a sottrarre i deputati alla necessaria assunzione di responsabilità di fronte al corpo elettorale, per quanto hanno sostenuto e deciso nell’esercizio del loro mandato[17]».

Dalle parole del Presidente della DC appare di meridiana evidenza – in continuità con i suoi plurimi tentativi di osteggiarne l’utilizzo – la risolutezza di far prevalere, nel difficile esercizio dell’attività parlamentare, il dovere di responsabilità politica della classe parlamentare innanzi all’elettorato. Dello stesso avviso Nilde Iotti la quale, intervenendo a conclusione della discussione sul bilancio della Camera, il 2 dicembre 1987, si dichiarò favorevole ad una più severa regolamentazione del voto segreto, perché «al riguardo è invalso un abuso che non è più tollerabile», condividendo la opportunità di negare il voto segreto per leggi di spesa, a condizione che si stabilisca con molta chiarezza quali siano le leggi di spesa dello Stato[18].

L’acceso dibattito sviluppatosi durante la Prima Repubblica, cristallizzò tre differenti orientamenti: quello socialista mirante a costituzionalizzare l’obbligo del voto palese[19]; quello comunista per il mantenimento del voto segreto e quello democristiano, liberale e repubblicano tendente ad escludere le votazioni segrete per tutte le deliberazioni che comportassero spese o che fossero tassativamente previste dai Regolamenti parlamentari.

È proprio sulla scia dell’orientamento democristiano che il Parlamento, già dal 1986[20] e poi nel 1988, è intervenuto a modifica del regolamento per come attualmente in vigore. 

Da un lato, quindi, i difensori del voto segreto, a garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia dei parlamentari (innanzi al nuovo «sovrano» rappresentato dal partito) traente origine dal divieto di mandato imperativo enucleato all’articolo 67 della Costituzione[21]; dall’altro, invece, i sostenitori avversi per i quali detta modalità di votazione deresponsabilizza il parlamentare, ne favorisce la segretezza dell’agire mortificando il diritto degli elettori di giudicare i propri rappresentanti in spregio alla sovranità popolare[22].    

Ma c’è un secondo aspetto che non deve essere sottovalutato e sul quale interviene l’istituto: il rapporto tra Governo e Parlamento e soprattutto la posizione del Governo in Parlamento.

Il voto segreto agevola l’ingovernabilità e la formazione di maggioranze estemporanee che possono vanificare punti essenziali del programma di Governo. A sostegno della tesi opposta, però, si è detto che la sua abolizione o drastica limitazione rafforzerebbe l’esecutivo in modo tale da porlo in posizione privilegiata rispetto al Parlamento. Circostanza, quest’ultima, che tenderebbe a legittimare – ragionando a contrario – un più ampio ricorso allo scrutinio segreto nelle Regioni, ove la forma di governo è, in larga parte, di tipo presidenziale. 

La enunciata contrapposizione tra principi sembra scorgersi anche in seno al testo costituzionale. Se all’articolo 67 è sancito il diritto del parlamentare di autonomamente decidere su qualsiasi materia, finanche contravvenendo al programma, ai valori e alla linea politica assunta in campagna elettorale, gli articoli 1, 2, 13 e seguenti della Costituzione sembrano esprimere l’esigenza di tutelare la coscienza dei rappresentati[23].

Esigenza, quest’ultima, perseguita con la trasparenza dell’azione di governo, divenuta – soprattutto negli ultimi anni – leitmotiv dell’attività normativa, celebrata come strumento di condivisione delle posizioni politiche assunte.

Più alto è il livello di trasparenza e di accessibilità alle informazioni, maggiore è il livello di consapevolezza dei cittadini; maggiore è la loro capacità di valutare l’azione condotta dai rappresentanti in Parlamento.

L’assolutizzazione di questo ultimo corollario, tuttavia, può comportare conseguenze non per forza positive. E’ lecito pensare – come sostenuto da alcuni[24] - che la soppressione della disciplina che limita il voto segreto – con la conseguente possibile applicazione ad ogni votazione - rafforzerebbe senza limiti di sorta il potere dei partiti e dei diktat da questi imposti. Così come, secondo altri, averne escluso l’impiego proprio per le leggi di bilancio ha avuto come nefasta e implicita conseguenza l’aver sottratto al Parlamento il diritto di agire con libertà e autonomia in un ambito politicamente decisivo, rimesso, così, allo “esclusivo” dominio del Governo.

 

2.       Il voto segreto a Montecitorio e Palazzo Madama.

Il capo X del regolamento sul funzionamento interno della Camera dei Deputati[25] introduce, al comma primo dell’articolo 49, la disciplina delle votazioni disponendo, in apertura, la regola generale secondo cui le votazioni hanno luogo a scrutinio palese.

Solo poi, nella parte seconda dell’articolato, è riportata l’eccezione per cui sono effettuate a scrutinio segreto le votazioni riguardanti le persone, nonché, quando ne venga fatta richiesta ai sensi dell’articolo 51, quelle che incidono sui principi e sui diritti di libertà di cui agli articoli 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della Costituzione, sui diritti della famiglia di cui agli articoli 29, 30 e 31, comma secondo, e sui diritti della persona umana di cui all’articolo 32, comma secondo, della Costituzione[26]. Aggiunge il testo che sono altresì effettuate a scrutinio segreto, sempre che ne venga fatta richiesta, le votazioni sulle modifiche al Regolamento, sull’istituzione di Commissioni parlamentari di inchiesta, sulle leggi ordinarie relative agli organi costituzionali dello Stato (Parlamento, Presidente della Repubblica, Governo, Corte Costituzionale) e agli organi delle Regioni, nonché sulle leggi elettorali.

Il legislatore del 1988[27], seppure la formulazione del primo comma sembrasse non dare adito a dubbi o possibili differenti interpretazioni, è ulteriormente intervenuto a precisare (elencandole) le materie in cui, invece, è da escludere il ricorso al voto segreto. Un intervento in negativo, concretizzatosi al comma 1 bis che segna – anche nella tecnica redazionale – un limite insormontabile. Dispone, infatti, che non è consentito lo scrutinio segreto nelle votazioni concernenti la legge finanziaria, le leggi di bilancio, le leggi collegate, previste dalla legge 23 agosto 1988 n. 362, e tutte le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie”[28].

Il voto a scrutinio segreto è ammesso, quindi, oltre che per le deliberazioni sulle persone[29] (e in tal caso è sempre obbligatorio), su quelle che incidono su principi e diritti di libertà. Specificamente, sulla tutela delle minoranze linguistiche, sulla libertà personale, su quella di domicilio e di segretezza della corrispondenza, sul diritto di liberamente circolare, di riunirsi e di associarsi, su quello di professare il proprio culto religioso e di manifestare liberamente il proprio pensiero. E, ancora, quando sia destinato ad incidere su materie inerenti la famiglia o la libertà di autodeterminazione.

A seguire, nel corpo del medesimo comma, dopo la prima tassativa elencazione, il legislatore ha cristallizzato un altro “gruppo” di materie per cui è legittimo farne richiesta: quelle afferenti questioni più propriamente istituzionali. Una previsione, quest’ultima, che amplia l’ambito di applicazione dell’istituto e, conseguentemente, il grado di tutela del diritto suo tramite preservato. 

Quanto alle previsioni di cui al comma 1 bis, una precisazione merita di esser fatta: il divieto di ricorrere allo scrutinio segreto per le materie ivi indicate si applica non solo per le deliberazioni conclusive sulle proposte di legge ma, altresì, a tutte le deliberazioni che abbiano conseguenze finanziarie, dovendosi includere, tra queste, tutte le quelle relative ad emendamenti o singoli articoli di una proposta di legge. La precisazione è d’obbligo per sottolineare, sin d’ora, una aspetto che, più in avanti, sarà evidenziato per divergenza con alcune Assemblee legislative regionali.

L’articolo 49 ai commi 1 e 1 bis nell’odierna formulazione sembra aver contemperato due storici principi che, da sempre, si pongono in contrapposizione poiché dal prevalere di uno di essi dipende un maggiore o minor margine di applicazione dell’istituto di cui si discute: quello alla libertà di coscienza e quello della responsabilità politica che trae origine – come vedremo - dall’esigenza di preservare il diritto dell’elettorato di conoscere come agisce (per giudicarlo[30]) il legislatore, in diretta seppure implicita attuazione di un altro e supremo principio costituzionale, quello sancito al comma 2, articolo 1 della Carta fondamentale.  

Una contrapposizione tra principi che, rispetto al passato, sembra essere stata sanata nella formulazione regolamentare del 1988[31].

Invero, la formulazione per come elaborata nell’88 oltre che a risoluzione dell’anzidetta contrapposizione è stata utile a fronteggiare (seppure non risolutivamente) un fenomeno, nella prassi, assai diffuso tra la fine degli anni 80 e gli inizi degli anni 90 (e per la verità assai presente anche oggi): quello dei c.d. franchi tiratori. Deputati componenti la maggioranza di Governo a quali il voto segreto consentiva di agire in spregio alla lealtà nei confronti della “propria” maggioranza.  

Si aggiunga, infine, che col comma 1 bis il legislatore pare abbia voluto elevare a principio il dovere per cui, in particolare, le scelte economiche – frutto dell’indirizzo politico - dirette ad impattare in modo concreto sulla vita del Paese debbono essere riconducibili ai propri autori, senza che il voto segreto possa fungere da schermo o paravento[32]. Un principio che segna un punto a favore dell’affermazione della responsabilità politica[33] del singolo parlamentare innanzi all’elettorato e, contestualmente, innanzi al potere esecutivo.

La modalità di accesso al voto segreto è poi disciplinata all’articolo 51 che dispone - nella formulazione per come modificata nel 1990[34] – che la votazione per scrutinio segreto può essere richiesta in Assemblea da trenta deputati o da uno o più Presidenti di gruppi che, separatamente o congiuntamente, risultino di almeno pari consistenza numerica.

Il ricorso al voto segreto è quindi di semplice accesso e l’aver previsto, per la sua ammissibilità, una percentuale pari a meno del 5% dei componenti dell’Assemblea testimonia il favor nel riconoscimento del suo esercizio, seppure con solo riferimento alle materie indicate.   

La disciplina in Senato è di poco differente.

Differente è, intanto, il tenore letterale con cui il Regolamento[35] sul suo funzionamento elenca, al capo XIII, i modi di votazione. Differente è la tecnica redazionale utilizzata.

La costruzione della disposizione individua, al primo comma equiparandole, tutte le modalità tramite cui l’Assemblea può essere chiamata ad esprimersi[36].

È il comma secondo ad introdurre taluni distinguo. Esso dispone che salve le votazioni riguardanti le persone, l’Assemblea vota normalmente per alzata di mano, a meno che sia richiesta la votazione nominale e, per i casi consentiti dai commi 4 e 7, quella a scrutinio segreto […].

È lo stesso comma, poi, a disciplinare le modalità (all’infuori dei casi in cui sia obbligatorio) mediante cui ricorrere al voto segreto: la votazione a scrutinio segreto può essere richiesta da venti senatori o da uno o più Presidenti di gruppi che, congiuntamente o separatamente, risultino almeno di pari consistenza numerica.

Anche in questo testo regolamentare il legislatore si è preoccupato di elencare in modo tassativo le materie per cui è possibile fare istanza di accesso al voto segreto. È il comma 4 ad elencarle senza, tuttavia, includervi - a differenza di quanto non avvenga alla Camera - quelle incidenti sui diritti sanciti all’articolo 6 della Costituzione.

Oltre a questa prima differenza, il regolamento del Senato altresì omette di prevedere la facoltà di ricorrere al voto segreto nel caso in cui l’oggetto della deliberazione riguardi l’istituzione di Commissioni parlamentari di inchiesta, leggi ordinarie relative gli organi costituzionali dello Stato e gli organi della Regione, nonché le leggi elettorali.

Altra nota distintiva riguarda il numero di senatori che debbono supportarne la richiesta: a fronte dei 30 deputati per la Camera, in Senato ne occorrono 20 che, in percentuale, corrisponde a circa il 7% dei componenti dell’Assemblea. Percentuale poco più alta rispetto a quella richiesta a norma del regolamento della Camera.

Nonostante, quindi, il coevo intervento a modifica di entrambi i testi regolamentari emerge dalla loro lettura una più ampia facoltà di ricorrere al voto segreto per i deputati rispetto a quanto consentito ai colleghi senatori.  

È il comma 6, infine, ad elencare i casi in cui è assolutamente escluso. In nessun caso è consentita la votazione a scrutinio segreto allorché il Senato sia chiamato a deliberare sui disegni di legge di approvazione di bilanci e di consuntivi, su disposizioni e relativi emendamenti in materia tributaria o contributiva, nonché su disposizioni di qualunque disegno di legge e relativi emendamenti che comportino aumenti di spesa o diminuzioni di entrate, indichino mezzi cui farvi fronte, o comunque approvino appostazioni di bilancio. Nel caso in cui tali disposizioni siano comprese in articoli o emendamenti attinenti alle materie di cui al precedente comma 4, esse sono sottoposte a votazioni separata a scrutinio palese.

Anche in Senato, quindi, il divieto è netto e tranciante rispetto a qualsiasi ipotesi di deliberazione il cui oggetto riguardi strumenti finanziari data la natura di indirizzo che si pone a fondamento di detto genere di determinazioni.

 

3.       La disciplina vigente fino alla introduzione del nuovo regolamento della Camera del 1971.

Fino alla introduzione del regolamento del 1971, la Camera dei Deputati disciplinava il proprio funzionamento interno mediante il testo in vigore fino al 1922. Il regolamento adottato, quindi, nel 1900[37] (in piena epoca monarchica) ha rappresentato (seppure con taluni adattamenti alla Costituzione) il testo normativo operante anche dopo la nascita della Repubblica[38].

In questo testo, la cui lettura va contestualizzata al periodo e alla forma di Stato in cui ha operato, le modalità di esercizio del voto parlamentare erano disciplinate al capo XIV che, all’articolo 97, testualmente disponeva: il voto finale sulle proposte di legge si dà a scrutinio segreto. Gli altri voti si danno per alzata e seduta eccetto dieci deputati chiedano la votazione per divisione nell’Aula, quindici la votazione per appello nominale, venti la votazione a scrutinio segreto.

Il testo del 1900 (in vigore fino a prima dell’instaurarsi del regime fascista) traeva origine, a sua volta, dalla regolamentazione risalente al 1868 della Camera dei Deputati del Regno di Italia[39]. Era l’articolo 39 di quel regolamento a disporre che il voto finale sulle proposte di legge si dà a scrutinio segreto; gli altri voti si danno per alzata e seduta, tranne il caso che dieci deputati chiedano la divisione, o quindici il voto espresso o venti lo scrutinio segreto[40].

Nella formulazione antecedente al 1971 l’approvazione conclusiva dei progetti di legge richiedeva ordinariamente il voto a scrutinio segreto. Per ogni altra deliberazione era possibile ricorrervi su richiesta – non motivata – di 20 deputati. Nessun limite, quindi, né altra prescrizione.

 

4.       Il primo regolamento di epoca repubblicana.

Con le deliberazioni del 1971[41] entrambe le Camere si sono dotate di un nuovo regolamento sul funzionamento interno alle Assemblee. Testi regolamentari ancora improntati all’ordinario e diffuso uso dello scrutinio segreto posto che – come anticipato - occorrerà attendere le modifiche del 1988 per ridurne notevolmente l’ambito di applicazione.

L’articolo 49, ante riforma del 1988, disponeva che le votazioni hanno luogo a scrutinio palese o a scrutinio segreto. Il testo si limitava a descrivere le modalità mediante cui esercitare il voto segreto, senza porre limite alcuno. E, l’articolo 51 prescriveva, per dar seguito alla richiesta, il numero minimo di venti deputati, o di un presidente di gruppo.

Un elemento di differenza, rispetto alla vigente formulazione, lo si riscontra oltre che nell’assenza di limiti al suo utilizzo, nel numero di parlamentari alla cui richiesta poteva procedersi: 20 a fronte degli attuali 30.  

A quanto sopra si aggiungeva – per ogni genere di deliberazione - la disciplina descritta al primo comma dell’articolo 91 secondo cui la votazione finale di un progetto di legge ha luogo per scrutinio segreto immediatamente dopo la discussione e la votazione degli articoli.

Fino al 1988 quindi il ricorso allo scrutinio segreto rappresentava ordinaria modalità di votazione nei casi di deliberazione conclusiva di un progetto di legge e, in tutti gli altri casi, facoltà libera e incondizionata, priva di limiti e rimessa solo alla volontà e discrezionalità dei deputati della Repubblica[42].

 

5.       Le modifiche del 1988 al Regolamento della Camera dei Deputati.

L’intervento sull’articolo 49 ha costituito esempio di come la modifica di un regolamento parlamentare possa rappresentare un passaggio politico – istituzionale di cruciale importanza.

Con la riforma del 1988, approvata al termine di un dibattito che aveva impegnato le forze politiche sia nelle Aule parlamentari che fuori, venne a mutare profondamente la disciplina delle votazioni alla Camera, storicamente imperniata sul favor per il voto segreto.
Come anticipato, il dibattito sui temi della riforma era stato avviato già a partire dai primi anni '80 poichè provocato dal sempre più frequente (e in molti casi destabilizzante) fenomeno dei c.d. franchi tiratori[43].

La centralità del tema nella agenda politica di quel periodo è testimoniata dalle dichiarazioni rese alla Camera dei Deputati dall’on. Ciriaco De Mita in occasione dell’insediamento del suo governo. Egli, rivolgendosi alla Assemblea per ottenerne la fiducia, nell’elencare i propositi del nascente esecutivo, individuò tra questi l’esigenza di intervenire con la diversa regolamentazione delle procedure di deliberazione con voto segreto delle Camere, limitandole a quelle che concernono persone o attegono ai diritti di libertà[44].

In questo contesto si sviluppò il dibattito tra quanti sostenevano lo scrutinio segreto come presidio fondamentale per il libero svolgimento del mandato parlamentare, pur ammettendo lo scrutinio palese per le deliberazioni di carattere finanziario, e quanti invece sostenevano la necessità di assicurare la trasparenza delle deliberazioni parlamentari e l'assunzione di chiare responsabilità[45] verso gli elettori.

Muovendo dalle anzidette premesse, la Giunta per il Regolamento deliberò una prima proposta di modifica all'art. 49 del regolamento il cui fine, nel solco della proposta già predisposta dagli on.li Cardetti ed altri, limitava il voto segreto alle votazioni riguardanti persone o attinenti a diritti di libertà costituzionalmente garantiti di cui alla Parte I, Titolo I della Costituzione.

Attorno a detta prima formulazione, ritenuta da molti eccessivamente restrittiva, vi fu ampia discussione  che condusse, nella seduta del 7 ottobre 1988, alla approvazione in Assemblea di principi emendativi al testo volti  ad ampliare l’ambito di applicazione dello scrutinio segreto alle votazioni attinenti altri principi e diritti costituzionali, alle votazioni sulle leggi elettorali e relative all'ordinamento costituzionale, alle votazioni concernenti modifiche al regolamento della Camera e istituzione di Commissioni parlamentari di inchiesta, prevedendo, per contro, che lo scrutinio palese diventasse obbligatorio nelle votazioni concernenti la legge finanziaria, le leggi di bilancio, le leggi collegate, nonché quelle che avessero comunque conseguenze finanziarie. A ciò si aggiungeva, la soppressione della prescrizione secondo cui il voto segreto fosse la ordinaria modalità di votazione da adottarsi per le deliberazioni conclusive dei disegni di legge[46].

Acquisiti i principi indicati, la Giunta propose alla Assemblea la nuova formulazione del testo così licenziato nella seduta del 13 ottobre 1988.

Le modifiche, quindi, introdussero il voto palese come modalità di voto ordinario – capovolgendo l’assetto in vigore fino a quel momento – con la previsione dello scrutinio segreto per le sole votazioni sulle persone (obbligatorio sia in Assemblea che in Commissione), per quelle incidenti alcuni diritti e libertà e per pochi altri casi[47]. 

Il testo, per come approvato, fu pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 15 ottobre 1988.

 

6.       Il Senato della Repubblica. La disciplina del voto segreto dopo il 1988.

Per il Senato della Repubblica il 1971 rappresenta uno snodo importante sotto il profilo dell’assetto della propria regolamentazione interna. È in questa data, infatti, che il Senato si dota di apposita e propria disciplina relativa l’organizzazione dei lavori d’aula superando quella risalente al 1948[48]. Il testo del 1971 sarà poi ulteriormente modificato nel 1988 nell’attuale formulazione.

L’articolo 113, dopo l’enunciazione secondo cui i voti in Assemblea sono espressi per alzata di mano, per votazione nominale, o a scrutinio segreto, disponeva al comma 2 che la Assemblea vota normalmente per alzata di mano a meno che quindici senatori chiedano la votazione nominale e venti quella a scrutinio segreto. Nel corso di diverse domande prevale quella per lo scrutinio segreto.

Il comma 6, infine, disponeva che le votazioni comunque riguardanti persone e le elezioni mediante schede sono sempre effettuate a scrutinio segreto.

È solo con le deliberazioni del 17, 22, 23, 24 e 30 novembre 1988 che – al pari della Camera dei Deputati e per le medesime ragioni – il Senato è intervenuto a circoscrivere l’illimitata possibilità di ricorrere al voto a scrutinio segreto.

Rispetto al testo del 1971 il legislatore si è premurato di elencare le materie per cui – su richiesta – è possibile accedere al voto segreto e solo in quel momento veniva risolta una importante divergenza che caratterizzava la disciplina vigente in Senato con quella prevista dal regolamento della Camera dei Deputati: il voto segreto è proponibile per le deliberazioni che incidono – e non più che attengono – sui rapporti civili ed etico sociali di cui agli articoli della Costituzione rubricati dal Regolamento. Detta uniformizzazione ha favorito inevitabilmente una più stretta interpretazione[49]. Permane, tuttavia, un’ulteriore differenza con il regolamento vigente alla Camera: alcun cenno è fatto all’articolo 6 della Costituzione.

 

7.       Il voto segreto nei Consigli Regionali. L’Assemblea Regionale Siciliana.

Il capo III del regolamento sul funzionamento dell’Assemblea Regionale Siciliana disciplina la votazione e, segnatamente, all’articolo 127 dispone che le votazioni possono aver luogo per alzata e seduta, per scrutinio nominale e per scrutinio segreto. È precisato, tuttavia - al comma secondo - a meno che quattro deputati chiedano la votazione per divisione, cinque la votazione per scrutinio nominale e sette la votazione per scrutinio segreto, salvo il caso previsto all’articolo 122, secondo comma.

L’articolo 122 prosegue ordinando che i disegni di legge, dopo l’approvazione dei singoli articoli, vengono messi in votazione finale per scrutinio nominale. La votazione si effettua per scrutinio segreto qualora lo richiedano almeno nove deputati. Qualora si tratti di disegni di legge di approvazione del bilancio o del consuntivo della Regione, di variazioni di bilancio, di autorizzazione all’esercizio provvisorio la votazione finale di effettua in ogni caso per scrutinio nominale.

La formulazione attuale del testo regolamentare è frutto di modifiche apportate, anche di recente, dal legislatore regionale. Infatti, già nel 1990 e poi nel 2017 il parlamento regionale è intervenuto sia all’articolo 127 - riducendo da 9 a 7 il numero di deputati alla cui richiesta è ammesso il ricorso allo scrutinio segreto per ogni genere di deliberazione - che all’articolo 122 - riducendo da 12 a 9 il numero di deputati alla cui richiesta è ammesso lo scrutinio segreto nella specifica ipotesi di votazione conclusiva sui disegni di legge.

L’unica eccezione alle anzidette modalità di votazione, preclusiva della possibilità di ricorrere al voto segreto, riguarda – ai sensi dell’articolo 122 comma 4 - la deliberazione conclusiva di disegni di legge di approvazione del bilancio o del consuntivo della Regione, di variazioni di bilancio, di autorizzazione all’esercizio provvisorio, per le quali la votazione finale si effettua, in ogni caso, per scrutinio nominale.

L’aver previsto solo a quest’articolo (riferito alle sole votazioni afferenti deliberazioni conclusive dei disegni di legge) la esclusione del voto segreto per le elencate materie, ha condotto a ritenere che la medesima previsione non sia applicabile ai casi in cui le materie indicate siano trattate in singoli articoli o emendamenti ad una proposta di deliberazione. Una prima sostanziale (e rilevante) differenza tra il regolamento della Assemblea siciliana e i regolamenti interni alle Camere parlamentari.  

Se alla Camera dei Deputati lo scrutinio segreto è una eccezione ammissibile solo per le materie espressamente indicate dal regolamento e con assoluta esclusione di tutte le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie (siano esse concernenti votazioni conclusive della proposta di legge o deliberazioni relativi i singoli articoli) non altrettanto all’Assemblea Regionale Siciliana, ove, a contrario, il ricorso allo scrutinio segreto è sempre ammissibile con la sola eccezione relativa il voto finale di disegni di legge di approvazione del bilancio o del consuntivo, di variazioni di bilancio e di autorizzazione all’esercizio provvisorio.

Circostanza, quest’ultima idonea ad alimentare il fenomeno dei c.d. franchi tiratori che, proprio e in particolare, sulle sessioni di bilancio (seppure con solo riferimento al voto di singoli articoli o emendamenti) fanno pesare, nei confronti del governo, le proprie rimostranze.  

E’ proprio su quest’ultimo aspetto che è intervenuto il Presidente della Regione Siciliana, succube, suo malgrado, degli effetti dello scrutinio segreto. Il casus belli ha riguardato, infatti, l’approvazione dei singoli articoli della legge di bilancio[50]. Nello specifico, nella seduta del 12 febbraio, alcuni deputati della opposizione – durante la trattazione di singoli articoli – hanno chiesto procedere a scrutinio segreto. L’esito negativo della votazione – inaspettato per il Governo – ha avuto, sotto il profilo formale e istituzionale, il merito di bocciare talune tra le disposizioni più significative di iniziativa governativa; sotto quello politico, invece, di acclarare il malumore di taluni componenti della maggioranza che, approfittando della richiesta delle opposizioni, hanno manifestato nel segreto il proprio dissenso. La bocciatura, infatti, è avvenuta nonostante in Aula i componenti della maggioranza di governo fossero più di quelli dell’opposizione.

Detta episodio, non isolato in verità nell’esperienza recente del Parlamento siciliano, ha provocato oltre che il dissapore del governatore nei confronti dei franchi tiratori - tanto da spingersi a definire il voto segreto indegno[51] - il ritorno all’attualità del tema, della sua legittimità, del suo abuso e della sua idoneità a servire finalità assai meno onorevoli di quelle per cui merita di essere garantito. Dacché, l’indomani, la medesima votazione con appello nominale ha registrato il voto favorevole di tutti i componenti della maggioranza.

Non interessa, in questa sede, approfondire le ragioni specifiche del singolo episodio, ma semplicemente avvalorare la tesi per cui detto strumento – se non ben regolamentato – rischia di essere non già presidio di libertà, ancillare al divieto di mandato imperativo[52] ma, al contrario, esclusivo strumento servente all’ostruzionismo parlamentare. O, peggio ancora, cortina dietro cui liberamente operare in spregio al dovere di rispondere innanzi all’elettorato delle proprie scelte politiche.

 

8.       Nelle altre Regioni italiane.

Appare ora opportuno passare in rassegna i regolamenti dei Consigli Regionali italiani per dare il senso, nell’ambito della presente riflessione, della effettiva disparità rilevabile – nell’esercizio della stessa funzione legislativa – tra i gradi di libertà di coscienza garantita ai legislatori regionali e lo speculare grado di trasparenza garantito ai cittadini, che assume fisionomia inversamente proporzionale alla ampiezza delle maglie che legittimano questa modalità di votazione.

E’ possibile, a questo riguardo, distinguere idealmente tre categorie di regolamenti interni ai Consigli regionali. La prima riconosce l’assoluta facoltà di accesso allo scrutinio segreto escludendone, però, il ricorso in ipotesi tassativamente indicate. La seconda, invece, raggruppa i testi regolamentari che non ne ammettono il ricorso generalizzato, ma solo per specifiche ipotesi; l’ultima, include i regolamenti che ne ammettono il ricorso senza limite alcuno.  

 

8.1 Regioni in cui è ammesso salvo che in ipotesi tassativamente previste.

Alla prima categoria di regolamenti si riconduce l’esperienza della Lombardia.

Nel Consiglio Regionale lombardo, l’articolo 79 espressamente disciplina i casi in cui è possibile ricorrere a detta modalità di votazione. Esso dispone che la forma dello scrutinio segreto può essere richiesta per ciascuna delle votazioni attinenti a una deliberazione ed è adottata quando, chiusa la discussione generale e prima che si inizi la votazione, ne facciano domanda almeno cinque consiglieri, sempreché il Presidente della Regioni non dichiari che l’oggetto investe il programma di governo. Continua, al comma 2: le votazioni riguardanti persone avvengono a scrutinio segreto. Il terzo comma, poi, espressamente elenca le materie in cui esso è tassativamente escluso. Specificamente, per tutte le votazioni riguardanti: la legge regionale statutaria e il regolamento generale del Consiglio regionale; la legge elettorale; il programma regionale di sviluppo e il documento di programmazione economico finanziario; la legge finanziaria; il bilancio di previsione e il suo assestamento; il conto consuntivo; il bilancio consuntivo del Consiglio regionale, le relative variazioni e il conto consuntivo del consiglio; le disposizioni finanziarie contenute nella legge collegata alla sessione di bilancio; le disposizioni concernenti il trattamento economico dei consiglieri regionali e il finanziamento dei gruppi consiliari.  

L’elenco di materie testé richiamato si riferisce ad ogni genere di deliberazione senza distinzione tra deliberazioni dei singoli articoli e deliberazioni conclusive.

Il legislatore lombardo nell’indicare tassativamente le materie per cui è esclusa la facoltà di ricorso al voto segreto, riduce ulteriormente – con una clausola di salvaguardia assai inusuale nella sua formulazione – detta facoltà. Infatti, ogni qualvolta che il Presidente dichiari che [la questione] investe il programma di Governo è possibile non ammettere il ricorso a detta modalità di votazione. Una facoltà rimessa in capo dell’esecutivo che subentra a gamba tesa sulle prerogative del Consiglio, ma che rappresenta, probabilmente, la migliore affermazione del principio di responsabilità politica e di tutela della sovranità popolare che si esprime nel diritto di conoscere come agisce il singolo componente dell’Assemblea al fine di poterne valutare la condotta quando è chiamato a deliberare sul programma di governo e, quindi, sull’indirizzo politico di quest’ultimo.   

Vediamo, ora, la disciplina vigente nella Regione Autonoma della Sardegna.

Il regolamento sul funzionamento interno dell’Assemblea legislativa[53] sarda disciplina, all’articolo 91, primo comma, che le votazioni in Assemblea hanno luogo per alzata di mano, per votazione nominale o a scrutinio segreto.

Il successivo articolo 96 poi, descrive la votazione sui singoli atti o provvedimenti e su persone prevedendo che il voto finale sui progetti di legge ordinaria, sui regolamenti, piani e programmi si dà con votazione nominale eccetto che un quarto dei componenti l’Assemblea o un gruppo consiliare, tramite il suo Presidente, chiedano la votazione a scrutinio segreto[54]. Il voto sul passaggio agli articoli ed il voto finale sul bilancio pluriennale, sugli atti di programmazione connessi alla manovra finanziaria e sui disegni di legge concernenti il bilancio annuale e la legge finanziaria si dà con votazione nominale.

Così, continua il testo dell’articolo: il voto su articoli ed emendamenti si dà per alzata di mano, salvo che un quarto dei componenti l’Assemblea o un gruppo consiliare, chiedano la votazione a scrutinio segreto.

Ciò che emerge anche in questo regolamento è il divieto di ricorrere allo scrutinio segreto ogni qualvolta oggetto della deliberazione siano singoli articoli o il testo definitivo di deliberazioni economico – finanziario, ammettendosi, per contro, in tutte le altre ipotesi.

 

8.2 Regioni in cui non è ammesso se non nei casi tassativamente previsti.

Alla seconda categoria è possibile ricondurre l’esperienza del Consiglio Regionale della Calabria[55], ove il ricorso allo scrutinio segreto è ammesso oltre che per i casi in cui il Consiglio sia chiamato a votare su questioni concernenti le persone, per alcune altre tassativamente previste. Segnatamente, è possibile ricorrere allo scrutinio segreto – su richiesta di almeno 10 consiglieri – per le questioni che concernino l’istituzione delle commissioni di inchiesta e le modificazioni al regolamento consiliare.

In nessun altra ipotesi esso è ammesso. Eccezioni, quelle previste, assai risibili, e in assoluta discrasia con quanto previsto in altre Assemblee regionali.

Il regolamento del Consiglio Regionale Toscano[56], seppure riconducibile a questo gruppo, potrebbe rappresentare una ulteriore categoria: quella per cui mai è possibile fare ricorso al voto segreto. Infatti, in modo ancora più stringente che in Calabria, ammette il ricorso allo scrutinio segreto nelle sole ed esclusive ipotesi in cui il voto riguardi persone e, ben inteso, nel caso in cui si votino coloro i quali sono chiamati a ricoprire ruoli istituzionali. Circostanze queste pacifiche e sulla cui legittimità non v’è contestazione neppure dei più strenui difensori della trasparenza a tutto tondo. 

L’articolo 113 del regolamento dispone che si procede allo scrutinio segreto solo quando, ad insindacabile giudizio del presidente del Consiglio, le votazioni comportino un giudizio sulle persone. Detta disciplina è valevole sia per il Consiglio che per le votazioni in Commissione.

Il Consiglio regionale della Toscana, quindi, ha voluto circoscrivere ad un solo caso la legittimità dello scrutinio segreto senza avvertire il bisogno di preservare la libertà di coscienza dei singoli legislatori regionali, rispetto ai partiti o all’esecutivo, per nessuna altra ipotesi. Ciò è avvenuto a beneficio della trasparenza dei processi decisionali.

Nella stessa direzione ha agito l’Assemblea legislativa dell’Emilia Romagna che, all’articolo 80 del suo regolamento interno[57], dispone che i voti in Assemblea sono sempre palesi salvo poi specificare salvo quelli riguardanti le nomine o le deliberazioni concernenti persone che sono sempre segreti ed espressi per scheda.

E, ancora, anche il Consiglio Regionale dell’Umbria ha scelto questa impostazione.

E’ l’articolo 62 a prevedere la sola ipotesi in cui è possibile esprimere un voto a scrutinio segreto: solo su questioni riguardanti persone.

La circoscrizione a sola questa ipotesi è il frutto di un recente intervento di modifica; con Delibera Assembleare del 26 marzo 2015 n. 416, il legislatore regionale è intervenuto oltre che sulle prescrizioni relative la modalità di svolgimento delle votazioni (regolamentando il voto elettronico in luogo della scheda nell’urna), circoscrivendo ulteriormente l’ambito di applicazione di detta modalità di votazione. L’aggiunta dell’avverbio, infatti, sembra volere ulteriormente escludere potenziali ulteriori interpretazioni.

Anche il regolamento sul funzionamento del Consiglio Provinciale di Bolzano esclude la possibilità di ricorrere al voto segreto per ipotesi ulteriori a quelle concernenti il voto sulle persone. È l’articolo 75 a disporlo[58].

 Il regolamento sul funzionamento del Consiglio Regionale del Friuli Venezia Giulia[59], oltre a prevedere, come in tutti, lo scrutinio segreto per i casi di elezione degli organi dell’Assemblea e sulle questioni che concernono le persone, ne ammette il ricorso quando – su richiesta di almeno 10 consiglieri regionali – la votazione abbia ad oggetto questioni strettamente attinenti: a) ai rapporti civili ed etico sociali di cui agli articoli da 13 a 22, da 24 a 31 e all’articolo 32, secondo comma, della Costituzione; alle modifiche del Regolamento Consiliare. Il successivo comma 8, poi, elenca i casi in cui non è consentito lo scrutinio segreto nelle votazioni concernenti la legge finanziaria, le leggi di bilancio e ogni altra legge che abbia conseguenze finanziarie.

Il legislatore friulano, quindi, nel prevedere le perentorie ipotesi in cui è possibile farvi ricorso, elenca quelle per cui esso non è ammissibile. Esclude – nel solco dei regolamenti parlamentari - la possibilità di ricorrervi nei casi in cui le votazioni abbiano ad oggetto norme idonee a determinare conseguenze finanziarie.

Il comma 8, oltre tutto, letto in combinato disposto al successivo comma 10[60], sembra descrivere che i limiti alla sua concessione siano da riferire ad ogni genere di deliberazione senza distinzione tra singola deliberazione e voto conclusivo di un progetto di legge.

Il comma 10 legittima lo scrutinio segreto per i voti finali, quindi, alle sole ipotesi di cui al comma 6; il comma 8, invece, ne esclude – senza eccezioni – l’applicabilità per deliberazione avente ripercussioni finanziarie.

 

8.3 Le Regioni in cui è sempre ammesso il voto a scrutinio segreto.

La terza categoria di Regolamenti è quella in cui il voto a scrutinio segreto è sempre ammesso, senza alcuna limitazione. Tra questi, la disciplina vigente nel Consiglio Regionale del Piemonte ove è detto che il ricorso allo scrutinio segreto è ammesso oltre che quando si tratti di nomine […] nonché ogni volta che si tratti di questioni riguardanti persone […] anche ogni qualvolta lo richiede un sesto dei consiglieri assegnati[61].

Alcun limite - se non quello di carattere procedurale - è indicato all’esercizio di questa modalità di voto. Ciò, nonostante il regolamento vigente sia di recente introduzione. 

Il regolamento del Consiglio regionale del Molise, allo stesso modo, dispone che ogni deliberazione possa essere sottoposta al voto a scrutinio segreto. Infatti, oltre a prevedere all’articolo 72 che nelle questioni riguardanti le persone, la votazione è fatta a scrutinio segreto, è disposto che tutte le votazioni possono effettuarsi per scrutinio segreto a richiesta di tre consiglieri.

Il regolamento sul funzionamento del Consiglio Provinciale di Trento[62], oltre a prevedere (com’è ovvio) lo scrutinio segreto per le ipotesi di elezione degli organi interni all’Assemblea e della elezione del Presidente della Provincia - che è eletto dal Consiglio con votazione a scrutinio segreto ed a maggioranza assoluta dei suoi componenti[63] - ne disciplina un’ipotesi inusuale.

Dispone, infatti, l’articolo 64 - recante invio dell’ordine del giorno del Consiglio e sue modifiche -, che l’inserimento di nuovi punti all’ordine del giorno non originariamente compresi tra quelli comunicati in uno all’avviso di convocazione, sia consentito con decisione del Consiglio che decide con votazione a scrutinio segreto e a maggioranza dei tre quarti dei presenti. Un’ipotesi, quella prevista dall’assise trentina, che tutela fortemente le prerogative dei consiglieri rispetto al diritto di conoscere, con dovuto anticipo, le questioni su cui sono chiamati ad esprimersi.  

E’ l’articolo 78, poi, recante sistemi di votazione a disciplinare gli altri casi in cui sia possibile far ricorso allo scrutinio segreto: su richiesta di almeno tre consiglieri, quando la votazione ha luogo su questioni strettamente attinenti ai principi e diritti di libertà di cui agli articoli 6 e da 13 a 22 della Costituzione, sui diritti della famiglia di cui agli articoli 29, 30, 31 della Costituzione nonché sui diritti della persona umana di cui all’articolo 32 della Costituzione; su richiesta di 8 Consiglieri, invece, per tutte le altre ipotesi.

Conclude, infine, il comma 7, sancendo che nelle questioni riguardanti persone, la votazione è fatta per scrutinio segreto.

Il regolamento interno al Consiglio Provinciale di Trento ammette il ricorso allo scrutinio segreto in modo assai diffuso e appare – tra le poche esperienze regionali – sovrapponibile alla disciplina vigente alla Camera e Senato della Repubblica, seppure con una significativa differenza: lo scrutinio segreto non è escluso neppure per le leggi di bilancio, finanziarie.

 

9.       Differenza di trattamento tra legislatori ed elettori.

Dalla analisi dei testi normativi vigenti in una parte significativa delle Assemblee legislative regionali, emerge una notevole differenza di trattamento. Differenza che attiene le materie e i casi cui è possibile ricorrere al voto segreto; differenza sulle modalità mediante cui accedervi; differenza tra i casi in cui, invece, è espressamente escluso.

Divergenze che – come anticipato – incidono sulle prerogative del legislatore regionale e sul diritto dei cittadini. Da un lato, infatti, la regolamentazione impatta – in modo disomogeneo - sul versante della libertà garantita al legislatore regionale e, dall’altro, su quello del diritto dei cittadini a conoscere la condotta e l’azione di governo dei propri rappresentanti.

Ciò che ulteriormente emerge è la tassatività con cui la gran parte dei Consigli regionali hanno individuato le materie per cui non è ammesso il ricorso al voto segreto, affermando – in questi casi -  un principio preminente rispetto alla libertà di coscienza: quello della responsabilità politica, principio strettamente connesso alla sovranità popolare.

Le differenti soluzioni individuate dai legislatori regionali e, in particolare, quelle rinvenibili nei regolamenti delle prime due categorie idealmente ricostruite, sembrano mirare al raggiungimento di un punto di equilibrio tra due esigenze entrambe meritevoli di tutela: la trasparenza dei processi decisionali e il diritto di agire secondo coscienza di chi esercita il potere legislativo. La terza categoria di regolamenti, piuttosto, sembra idonea a mortificare – seppure solo potenzialmente - un principio a discapito dell’altro.

 

10.   Il voto segreto nel Parlamento della UE e nei Parlamenti di alcuni Paesi europei.   

Un breve cenno merita di esser fatto con rifermento all’applicazione che dell’istituto si ha nell’Assemblea parlamentare europea e in quelle di alcuni altri Paesi dell’Unione.

Occorre anzitutto richiamare la disciplina contenuta all’articolo 180 bis del regolamento sul funzionamento del Parlamento europeo laddove è sancita la facoltà di ricorrere a quest’istituto oltre che per le nomine interne alla Assemblea, per i casi in cui un numero di deputati o uno o più gruppi politici pari almeno alla soglia alta ne faccia richiesta.

Emblematica la scelta adottata dal regolamento sul funzionamento dell’Assemblea parlamentare europea che lascia ampio margine di applicabilità dell’istituto subordinandolo esclusivamente ad un numero minimo (la soglia alta) corrispondente ad un quinto dei componenti dell’Assemblea.  

A dispetto dell’opera di restringimento – concretizzatasi con la previsione di limiti per materie - dei margini di azione dell’istituto nelle Assemblee parlamentari italiane e in parte di quelle regionali, il regolamento sul funzionamento del Parlamento europeo non pone alcun limite se non quello, risibile, di carattere procedurale[64].

La modalità di accesso a questo sistema di votazione testimonia una significativa tutela della libertà riconosciuta ai parlamentari europei nonostante già il vincolo di adesione al gruppo parlamentare – e quindi la “pressione” da questi esercitata nei confronti dei singoli parlamentari - sia certamente meno invadente di quello riscontrato nell’esperienza nazionale italiana.  

Questa scelta che non può, quindi, giustificarsi in ragione dell’esigenza di garantire la libertà del singolo parlamentare di esprimersi in modo dissenziente al gruppo politico di appartenenza, trova giustificazione evidentemente nell’assenza dei “rischi” derivanti dal suo (potenzialmente esclusivo) utilizzo, seppure non tiene in debita considerazione il rischio della potenziale assoluta compromissione del diritto alla trasparenza dei cittadini dell’Unione rispetto alle determinazioni adottate dal Parlamento Europeo.

Se alla Camera e al Senato il voto segreto ha avuto la capacità – in ragione al rapporto politico di fiducia che si instaura tra Camere ed esecutivo - di determinare inaspettatamente conseguenze politiche idonee a determinare la fine di alcuni Governi, non altrettanto può verificarsi – in ragione, appunto, della differente relazione istituzionale - in Europa nella quale la partecipazione di Commissione, Parlamento e Consiglio al processo legislativo ordinario, non determina i medesimi effetti neppure sotto il profilo più propriamente politico.

Se nei confronti del Consiglio europeo, dominus dell’indirizzo politico europeo, alcuna censura è proponibile data l’assenza di qualsivoglia rapporto di dipendenza o fiducia tra questo e il Parlamento, nei confronti della Commissione l’unico strumento per esprimerne la contrarietà è la mozione di censura la cui disciplina è contenuta all’articolo 119 del Regolamento. La nomina governativa dei componenti della Commissione fa sì che la “bocciatura” o la presentazione di emendamenti di una proposta della Commissione non riesca ad avere conseguenze politicamente determinanti proprio in forza della differenti fonti di legittimazione dei due Organi.

Quanto ai Paesi dell’Unione si evidenzia come nei sistemi di common law, dove fare il parlamentare significa, anche, davvero e concretamente, curare gli interessi e favorire preferenze specifiche, divenendo effettivamente rappresentanti[65] e dove i partiti hanno avuto storicamente un ruolo assai meno incisivo di quello conquistato in Italia[66] (con la conseguente minore capacità di ingenerare, sul parlamentare, vincoli di gruppo) alcuna ragionevole esigenza esiste di tutelare il parlamentare dal diktat del partito di appartenenza, posto che egli risponde prioritariamente al collegio (e agli elettori) che lo ha eletto[67], con la conseguenza che nulla è celato all’elettorato.

Questa concezione si riflette, quindi, nella unica modalità di votazione prevista che richiede che i deputati si incolonnino nella fila relativa degli Aye (Si) o dei No nell’Aula.

Negli altri, piuttosto, lo scrutinio segreto è, invece, previsto (seppure, anche in questi casi, con alcune divergenze). Lo è nel Consiglio Nazionale austriaco[68] nel caso in cui il voto per scrutinio nominale non sia stato richiesto da almeno 20 deputati e nel Consiglio federale ove si procede in questo modo in assenza della richiesta di ricorrere al voto nominale di cinque membri del Consiglio o per ordine del suo presidente; nelle Cortes Generales spagnole ove vi si accede su richiesta di un terzo dei componenti dell’Assemblea; nel Bundestag tedesco, ai sensi del par. 49 del regolamento interno, solo per le nomine dei componenti interni all’Assemblea; mai nel Bundesrat[69]. E, ancora, nel Riksdag svedese per i soli casi di elezioni interne alla Assemblea; nell’Assemblée Nationale e nel Sénat, infine, vi si ricorre esclusivamente per l’elezione del Presidente e degli altri organi interni all’Assemblea[70].

Anche con riferimento alle Assemblee legislative dei Paesi dell’Unione è possibile rilevare la distinzione tra regolamenti che ne escludono il ricorso (quello inglese); quelli che ne ammettono un ricorso più ampio (tra i quali si annoverano quello italiano e quello belga,ad esempio) e quelli lo ammettono per i soli casi di elezione degli organi interni alla Assemblea (tra questi quello francese, quello tedesco). 

 

11.   La disparità di trattamento. Conclusioni.

L’analisi condotta ha consentito di scorgere luci ed ombre dell’istituto, i rischi che l’assolutizzazione, in un senso o nell’altro, potrebbe provocare oltre che la chiara e incontrovertibile condizione di disparità di trattamento tra legislatori regionali, da un lato, e tra cittadini di differenti Regioni, dall’altro. Disparità che si riscontra, seppure per cenni, tra i cittadini europei.

Se in Trentino Alto Adige la libertà di voto sulle questioni afferenti diritti e libertà blinda la prerogativa del consigliere regionale di esercitare il proprio voto in assoluta coscienza, lo stesso trattamento non è preservato al componente del Consiglio della Regione Calabria.

Se in Lombardia è riconosciuto il diritto dei cittadini di sapere come agiscono i propri rappresentanti con riferimento alle determinazioni economiche, non altrettanto potrà dirsi in Molise o in Piemonte ove, piuttosto, è potenzialmente possibile adire lo scrutinio segreto per qualunque genere di deliberazione.   

Quanto detto, soffermandoci sul nostro ordinamento, imporrebbe una profonda riflessione e un’opera di uniformazione della disciplina in vigore nei Consigli regionali traendo spunto dall’equilibrio (che secondo parte della dottrina non valorizza ancora a sufficienza il principio di responsabilità politica) raggiunto nelle Aule parlamentari.

Opera di uniformizzazione che si porrebbe in continuità con un processo già avviato in alcuni Consigli Regionali in attuazione e nell’ambito della più ampia, incisiva e pregnante partecipazione diretta dei cittadini e per una sempre maggiore chiarezza nei rapporti tra rappresentanti, partiti e rappresentati.

Il voto segreto merita tutela se e quando mira a preservare una libertà di coscienza in quelle materie strettamente connesse all’umano sentire, alla sfera personale[71] e alle questioni etiche. Ingiustificato è invece il sacrificio della trasparenza e il venir meno al dovere di render conto all’elettorato se il voto riguardi materie “ordinarie” o finanziarie che chiedono l’esercizio di una scelta politica e, quindi, la necessità che chi opera quelle scelta possa essere individuato quale responsabile. Nel bene e nel male.

Il voto palese assicura una maggiore trasparenza e controllabilità dell’operato dei componenti degli organi collegiali, esigenze di primario rilievo per organi investiti di funzioni pubbliche e tanto più rilevanti allorché si tratti di organi rappresentativi dotati di discrezionalità politica. La elettività, infatti, implica il rapporto con il corpo elettorale e la discrezionalità rafforza la responsabilità dell’eletto nei confronti dell’elettore che ha come ovvio presupposto la conoscenza del contenuto degli atti compiuti del primo.

La segretezza del voto, per converso, esalta l’autonomia del singolo componente e ne indebolisce i legami di appartenenza o di provenienza.

Ai fini del riconoscimento dei limiti entro cui è doveroso garantire il voto segreto, può venire in soccorso la distinzione operata da alcuna parte della dottrina che distingue il voto di coscienza da quello sulle questioni di coscienza[72]. Tutelare il primo significa prescindere dall’oggetto delle deliberazioni su cui il Parlamentare è chiamato ad esprimersi, permettendo lui – in assoluta libertà - di assumere posizioni difformi alle indicazioni del gruppo parlamentare[73].

Limitare il voto segreto alle questioni di coscienza, ovvero ai casi in cui l’oggetto della deliberazione, per i suoi risvolti, ponga in discussione la libertà di coscienza di ciascun rappresentato, oltre che quella dei rappresentanti, potrebbe rappresentare un ottimale punto di equilibrio[74], poiché la giusta tutela della coscienza dei parlamentari non può insomma tradursi nella prevalenza totalitaria della loro coscienza su quella altrui, ovvero in una lesione del nucleo essenziale dei diritti costituzionalmente riconosciuti ai comuni cittadini[75]. Né il mito della trasparenza, come evidenziato nella esperienza di alcuni dei Paesi dell’UE e del Parlamento europeo, può spingersi – come auspicato da alcuni - fino al punto di sacrificare la libertà di azione che – soprattutto per alcune materie - fornisce, inevitabilmente, la segretezza del voto.

In questa direzione – cui sembra essersi ispirata la riforma dei regolamenti parlamentari del 1988 - meriterebbe di essere condotta l’opera di rivisitazione degli strumenti regolamentari e della loro omogeneizzazione. Intervento, perciò giustificato da un lato dall’esigenza di adeguare l’ordinamento alla società in cui è chiamato a produrre effetti[76] che, oggi più che mai, reclama la massima applicazione del principio di trasparenza; e, dall’altro, dall’esigenza di riconoscere equivalente margine di azione a coloro i quali esercitano pari funzioni legislative assicurando pari opportunità ai cittadini circa la conoscibilità delle scelte adottate dal decisore pubblico senza che la “residenza” in una Regione piuttosto che in un’altra possa rappresentare potenziale motivo di differenziazione di trattamento.



[1] Sul divieto di mandato imperativo si veda, L.PRINCIPATO, Il divieto di imperativo in Rivista AIC n. 4/2012; L.ARCIDIACONO, A.CARULLO, G.RIZZA, in Diritto costituzionale,Monduzzi ed., pagg. 277 e ss.

[2] Il 23 aprile 1947 l’Assemblea Costituente inizia l’esame degli emendamenti agli articoli del titolo secondo della Parte prima del progetto di Costituzione: «Rapporti etico – sociali», in  https://www.nascitacostituzione.it/02p1/02t2/029/index.htm?art029-032.htm&2.

[3] Come anticipato, l’Assemblea Costituente prima e la Camera dei Deputati dopo, decise di dare applicazione al regolamento vigente nel 1922. Infatti, il decreto legislativo luogotenenziale 16 marzo 1946 n. 98, recante «integrazioni e modifiche al decreto luogotenenziale 25 giugno 1944 n. 151, relativo all’Assemblea per la nuova Costituzione dello Stato, al giuramento dei membri del Governo ed alla facoltà di emanare norme giuridiche» recitava all’articolo 4, terzo comma: finché non avrà deliberato il proprio regolamento interno, l’Assemblea Costituente applicherà il regolamento interno della Camera dei Deputati approvato in data 1 luglio 1900 e successive modifiche e integrazioni sino al 1922.

[4] Con specifico riferimento all’espressione «indissolubile» riferita al matrimonio e contenuta nella formulazione dell’articolo 23, l’on.le Grilli ne propose la soppressione mediante ricorso allo scrutinio segreto. Il presidente Terracini testualmente dichiarò «desidero far presente che il regolamento prevede l'uso della votazione segreta in alcuni casi specifici: sulla richiesta di urgenza di proposte o disegni di legge, quando vi sia opposizione alla richiesta di urgenza; sulla proposta di discutere o deliberare su materie che non siano all'ordine del giorno; quale voto finale di disegni o proposte di legge, e, infine, su altre materie quando sia richiesto da venti deputati. Nel concorso di diverse domande di votazione ha la prevalenza su tutte le altre. Ora, onorevoli colleghi, i venti deputati hanno diritto di chiedere lo scrutinio segreto. Tuttavia, ci dice la storia parlamentare italiana che una votazione segreta su una parte di un disegno di legge, dal 1881, non è mai stata effettuata. Ciò, non vuol dire che non si possa modificare questa antica tradizione. Penso, peraltro, che sia da tener presente che si tratta di una votazione alla quale si ricorre veramente soltanto in casi di straordinarissima importanza, e ciò dico senza voler contestare l'importanza del voto che stiamo per dare», verbali dell’Assemblea Costituente, seduta del 23 aprile 1947, in https://www.nascitacostituzione.it/02p1/02t2/029/index.htm?art029-032.htm&2.

[5] Fu approvata con 194 voti favorevoli e 191 contrari la soppressione della parola «indissolubile» dal primo comma dell’articolo 23 del progetto di Costituzione, che rimase così formulato: «La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale, fondata sul matrimonio».

[6] Il presidente Terracini, dopo aver manifestato le proprie perplessità sulla opportunità di ricorrere al voto segreto, chiese ai proponenti se intendessero mantenere la richiesta. L’on. De Mercurio, tra i firmatari, giustificò la conferma «data l’importanza della materia».

[7] L’on. Gronchi, dichiarò, inoltre, intervenendo sulla richiesta di voto segreto: «una richiesta come questa di cui ora si parla non può avere che due moventi: o lo sperare di guadagnare pavidi proseliti alla propria causa […] il ché mi pare scopo difficile a raggiungere data l’estrema nettezza delle opinioni su questo punto; o il calcolo di convenienza (e ciò mi sembra più ragionevole supporre) che equivale a non avere il coraggio politico di assumere una posizione. […]. Poiché la questione ha un’importanza che valica anche quella già altissima che ha assunto durante una così ampia discussione parlamentare, varrebbe la pena che ciascuno dei costituenti a viso aperto assumesse la propria responsabilità.

[8] «Noi possiamo sperare che vi sia della gente la quale voti secondo un giusto concetto, e che non voterebbe secondo questo giusto concetto appunto, per mancanza di coraggio politico» verbale Assemblea Costituente, seduta del 23 aprile 1947, in https://www.nascitacostituzione.it/02p1/02t2/029/index.htm?art029-032.htm&2.

[9] Articolo 63 Statuto Albertino – Le votazioni si fanno per alzata e seduta, per divisione, e per isquittinio segreto. Quest’ultimo mezzo sarà sempre impiegato per la votazione del complesso di una legge, e per ciò che concerne al personale.

[10] MANCINI – GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano. Trattato pratico di diritto e procedura parlamentare, ed. Camera dei Deputati, 1887, p. 296.

[11] CASU, Voto segreto e voto palese nei regolamenti parlamentari dal 1848 ai giorni nostri, «Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1986 n. 2, pp.553 ss.

[12] F. SPARISCI, Il voto segreto dalla Costituente ai problemi di oggi, ed. Camera dei Deputati.   

[13] Resoconto stenografico della seduta del 9 novembre 1926; atti Parlamentari XXVII legislatura, discussioni, pp. 6387 e ss.

[14] Su emendamento del demolaburista on.le Gasparotto, l’Assemblea votò a scrutinio segreto la proroga al 31 dicembre 1947 del termine entro cui concludere i lavori dell’Assemblea.

[15] G. VIGNOCCHI, Studi in onore di Lorenzo Spinelli, IV, Mucchi ed., 1989.

[16] Gli on.li Barziali, Tittoni e Antonelli - successivamente alla seduta del 26 giugno 1891 quando la Camera, dopo aver approvato per alzata e seduta vali articoli, respinse a scrutino segreto il testo complessivo del ddl concernente provvedimenti ferroviari per la città di Roma – ne proposero la soppressione. Invero, detto tentativo fu perseguito anche successivamente. Proprio l’esperienza fatta nel corso dei lavori dell’Assemblea Costituente e la constatazione dei tanti inconvenienti cui spesso diede luogo l’uso della votazione segreta, indussero l’on. Moro a presentare nella seduta del 14 ottobre, l’emendamento soppressivo delle parole «a scrutinio segreto» dal testo del primo comma dell’articolo 69 relativo al procedimento di formazione delle leggi (art. 72 nel testo definitivo). Allo stesso modo procedette l’on. Clerici, del gruppo democristiano, e l’on. Caronia che, in via subordinata propose anche per il voto finale, l’appello nominale. Alle proposte di soppressione, si opposero i deputati comunisti Laconi e Grieco.

[17] Tra i sostenitori della abolizione del voto segreto si ricorda don Luigi Sturzo, che ne proclamò la inutilità in un regime democratico nel quale il voto segreto diviene quasi sempre uno strumento di immoralità e di accordi mafiosi. Sturzo, fondatore del PPI, contestava la degenerazione dei partiti nella partitocrazia nella quale – anche grazie al voto segreto – i deputati divengono un gregge pavido e muto, dei pupi manovrati dai pupari e cioè i segretari dei partiti che hanno preso il posto del federale. […]. La verità – egli dice nei suoi scritti – è che il voto segreto è il rifugio dei deboli, dei senza carattere, degli indisciplinati interiori che al di fuori fanno i conformisti senza dignità. Se a costoro si sbarrasse la via del ritorno a Montecitorio o a Palazzo Madama sarebbe un gran bene.  Tra le dichiarazioni del fondatore del PPI quella riportata ne Il Popolo del 4 giugno 1948, «chi ha paura di far conoscere il proprio voto sia ai capipartito sia agli elettori abbia la bontà di dimettersi da deputato o da senatore: la gente paurosa non è buona per quelle aule». E, ancora, «il voto segreto è pertanto un alibi per potere evader dalla stretta della responsabilità morale di fronte l’elettore […] Se il deputato o il senatore si sente moralmente vincolato è un debole o un redifrago; se l’elettore o il partito vincola il deputato viola non solo la coscienza del rappresentante nazionale, ma anche la costituzione», in Il Popolo, 6 giugno 1948.

Per contro, tra i sostenitori del voto segreto può ulteriormente annoverarsi Benedetto Croce che lo riteneva strumento di libertà del parlamentare. La presa di posizione di Don Luigi Sturzo è stata assunta, di recente, a paragone delle dichiarazioni rese dal Cardinal Tarcisio Bertone, presidente della CEI, che, in vista del voto sul ddl Cirinnà, ha invocato il ricorso al voto segreto.

[18] Resoconto stenografico del 2 dicembre 1987, p. 18.

[19] A questo proposito si veda B. CRAXI, Una riforma necessaria. Discorso all’Assemblea dei Parlamentari socialisti contro il voto segreto.  Egli, rivolgendosi alla Assemblea dei parlamentari socialisti, denunciò: «la decadenza del Parlamento a luogo di conflitto di interessi particolari è ormai, più che un pericolo, una realtà. Tutto questo – sostenne – si combatte facendo del Parlamento e delle attività parlamentari una casa di vetro, facendo di ogni votazione un atto di alta responsabilità politica collettiva e individuale».

[20] Nella IX legislatura una prima proposta fu quella di Speldaccia, Bozzi, Labriola e Reggiani presentata il 21 febbraio 1986, che proponeva il divieto di ricorrere al voto segreto allorché la Camera sia chiamata a deliberare sui progetti di legge in materia tributaria e sui disegni di legge finanziaria e di approvazione di bilanci e consuntivi, nonché su articoli o parti di articoli e relativi emendamenti di qualunque progetto di legge che comportino variazioni di spesa o di entrata o indichino i mezzi con cui farvi fronte o comunque approvino appostazioni di bilancio. A questo seguì, quella presentata il 22 dicembre dello stesso anno dai deputati Bassanini, Battaglia e Gitti. E, ancora, nella X legislatura, quella depositata il 2 luglio 1987.

[21] Sulla interpretazione dell’articolo 67 Cost., si richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 14 del 1964 che ha fornito, seppure per inciso, una formulazione del libero mandato: «l’art. 67 della Costituzione è rivolto ad assicurare la libertà dei membri del Parlamento. Il divieto del mandato imperativo importa che il parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito ma è anche libero di sottrarsene; nessuna norma potrebbe legittimamente disporre che derivino conseguenze a carico del parlamentare per il fatto che egli abbia votato contro le direttive del partito».

[22] C. CHIMENTI, Voto segreto e voto palese, in Quadrimestrale di teoria generale, diritto pubblico e comparato e storia costituzionale, n. 1/2016.

[23]Secodo la lettura di alcuni interpreti, a contrapporsi sarebbero la necessità di tutelare la coscienza del parlamentare tutelata dall’articolo 67 Costituzione e quella dei rappresentati, tutelata anzitutto dall’articolo 1 della Costituzione, in G. BRUNELLI E P. VERONESI, Ai limiti della funzione rappresentativa: divieto di mandato opoerativo e voto sulle questioni di coescienza, in Costituzionalismo.it, 5 ottobre 2012. 

[24] F. BASSANINI, intervista a La Repubblica del 19 marzo 1986.

[25] Approvato il 18 febbraio 1971 a larghissima maggioranza (465 voti a favore, 41 contrari e 1 astenuto) e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 53 del 1° marzo 1971. Entrato in vigore il 1° maggio di quell'anno.

[26] A tale riguardo, a definizione dei limiti di applicabilità di quest’articolo, è intervenuto il 7 marzo 2002, una presa di posizione dell’allora Presidente della Camera dei Deputati, Pierferdinando Casini, con la quale è stato chiarito che «il voto segreto deve ritenersi ammesso solo per le norme che, rispetto ai principi e ai diritti indicati all’articolo 49 comma 1, introducono una disciplina significativamente divergente rispetto a quella esistente o modifichino le condizioni sostanziali per l’esercizio dei diritti in questione […] rimangono escluse le disposizioni che non incidendo sui tratti essenziali di tale disciplina , non alterino le caratteristiche fondamentali del quadro normativo vigente nel suo rapporto con le norme costituzionali».

[27] Modifiche apportate al Regolamento con Deliberazione del 13 ottobre 1988.

[28] Comma 1 bis dell’articolo 49 del regolamento della Camera dei Deputati.

[29] Invero, anche sulla definizione “voto sulle persone” vi è stato un dibattito in dottrina. La Camera, nel 2007 – su una votazione relativa la verifica dei poteri (non contemplata dall’articolo 49 del regolamento ma per alcuni riconducibile ai casi di “deliberazione sulle persone” ) votò a scrutinio palese l’annullamento della elezione di due deputati sulla considerazione che, in sede di verifica delle elezioni, l’Assemblea non fosse chiamata a formulare giudizi sulle persone, ma ad assumere una decisione sulla esistenza o meno delle situazioni giuridiche che incidono sullo status di deputato e, pertanto, sulla regolare composizione del plenum della Camera. Al Senato, viceversa, la prassi in sede di verifica di poteri era nel senso del voto segreto, riconducendo così le relative deliberazioni a quelle sulle persone,Altra questione interpretativa sull’articolo 49 del regolamento ha riguardato l’ipotesi delle votazioni concernenti le autorizzazioni a procedere che debbono essere fatte sempre a scrutinio palese, in verbale di Giunta per il Regolamento del 29 ottobre 2013, 7° seduta.

[30] Negli ordinamenti democratici la responsabilità politica è posta in correlazione con la possibilità di controllare il potere politico. Pertanto essa verrebbe a tradurre il particolare meccanismo politico per la realizzazione di un rapporto di comunicazione e di controllo (regolare) tra governanti e governati; risvolto funzionale indefettibile del vincolo di rappresentanza che lega il singolo parlamentare al popolo “cui appartiene la responsabilità”. Cfr. S.COTTA, voce Rappresentanza politica, ora in AA.VV. Dizionario di politica, a cura di N. BOBBIO, N. MATTEUCCI, G. PASQUINO, 2006. Si veda sul rapporto con la sovranità popolare, Corte Costituzionale, sentenze n. 6/1970 e 86/1977.

[31] La riforma dei Regolamenti parlamentari segue, come logica conseguenza, il mutamento affermatosi tra la fine degli anni 80 e gli inizi degli anni 90 dei rapporti tra la maggioranza e le opposizioni tendente a riportare questa relazione dal sistema compromissorio a quello alternativo (in cui cioè le opposizioni vedono limitata la propria attività all’esercizio di un controllo finalizzato all’alternanza al governo). Si veda S.TOSI e A.MANNINO, in Diritto Parlamentare, Giuffrè ed., 247.

[32] Di quest’avviso, G.VIGNOCCHI, in Studi in onore di Lorenzo Spinelli, IV, Mucchi ed. 1989, pagg.1628 e ss.

[33] L’uso nel diritto costituzionale del concetto di responsabilità, preso in prestito dal diritto privato, ha un carattere necessariamente impreciso. Ciò a causa dell’indeterminatezza dell’oggetto del mandato che, in quanto politico, non è determinabile in tutti i suoi elementi, Si veda, V. ONIDA, Conclusioni, in L. CARLASSARE (a cura di), Democrazia, rappresentanza, responsabilità, Cedam, 2001, 176, «nello Stato costituzionale di diritto la responsabilità politica si atteggia a corollario naturale della democrazia rappresentativa in quanto percepita, quest’ultima, soprattutto come un valore dell’ordinamento giuridico statale. Se, in generale, ogni responsabilità trova il suo naturale corrispettivo e termine di completamento nell’esercizio di un potere, in nome e per conto di qualcuno o nell’interesse generale di una collettività, peculiare del concetto di responsabilità politica è, come si è rilevato, la carenza di quell collegamento predeterminato dalle norme tra un certo fatto e una certa conseguenza che si ritrova, invece, nella responsabilità giuridica, in La responsabilità politica nella esperienza della forma di governo Parlamentare italiana. Tra istanze di razionalizzazione del modello dcostituzionale e decrittazioni della comunicazione pubblica, in Rivista AIC, n. 4/2011; G.U. RESCIGNO, voce Responsabilità politica, in E.d.D. vol. XXXIX, Milano, 1988, p. 1344, La c.d. sanzione, nella specie, può essere inflitta senza necessariamente prima imputare qualcosa secondo meccanismi formali, giacchè essa può aversi anche a causa di intenzioni e programmi. Nella sola responsabilità politica, infatti, si risponde anche per fatti e comportamenti altrui e non per eccezione come accade nel diritto, ma costantemente e necessariamente. Contra, G. PITRUZZELLA, voce Responsabilità politica, in Dig.disc.pubbl. vol. XIII, Torino, 1997, p. 290 ss.

[34] Deliberazione Camera dei Deputati del 28 febbraio 1990.

[35] Testo approvato dall’Assemblea il 17 febbraio 1971, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (suppl.ord. n. 53 del 1 marzo 1971) e ss.mm.ii.

[36] L’Articolo 113 del regolamento dispone: i voti in Assemblea sono espressi per alzata di mano, per votazione nominale, o a scrutinio segreto. Le votazioni nominali sono effettuate con scrutinio simultaneo o con appello.

[37] Il testo fu approvato il 1 luglio del 1900 tra le proteste della sinistra e dell’estrema sinistra poiché, con riferimento ad altri aspetti, ritenuto lesivo delle prerogative delle minoranze parlamentari, cfr. Atti Parlamentari, XXI Legislatura, I° sessione. Documenti, n. 5-a, discussioni, vol. I, tornata del 1° luglio 1900. 

[38] La Camera dei Deputati eletta successivamente alla entrata in vigore della Costituzione, il 18 aprile del 1948, non procedette alla adozione di un nuovo Regolamento, affermando il principio della continuità storica del libero Parlamento e applicando, pertanto, il regolamento in vigore al 28 ottobre 1922, seppure con talune modifiche apportate il 10, l’11, il 27 aprile e il 14 e 15 novembre 1949.  

[39] Nel corso della X legislatura del Regno di Italia – prima che Roma si vide congiunta all’Italia – la Commissione del regolamento, composta dai deputati Andreucci, Crispi, Dina, D’Ondes, Reggio, Lanza G., Massari G., Minghetti e Tenca, predispose questo regolamento. Il regolamento venne discusso e approvato nella seduta del 24 novembre. Il nuovo regolamento si componeva di 18 capi con 99 articoli, in I Nuovi Regolamenti del Parlamento Italiano, di R.ASTRALDI E F. COSENTINO, 1950. 

[40] Per approfondire, G. CONTINI, In tema di voto palese e segreto nelle assemblee legislative parlamentari e regionali, in Aspetti e tendende del diritto costituzionale 2 vol., pagg. 110 e ss.

[41] Sul ruolo strategico istituzionale della modifica dei Reg. Parl. del 1971, si veda G. DE VERGOTTINI, in Diritto costituzionale, VI ed., Cedam, 271 e ss.

[42] Si veda, N. LUPO, in I regolamenti parlamentari nella I legislatura repubblicana (1948-1953), in https://www.osservatoriosullefonti.it/mobile-saggi/fascicoli/fasc-2-2008/202-07-lupo-nicola/file

[43] Si veda, G. AMATO, in Tendenze istituzionali e nuovi regolamenti parlamentari, in L’indirizzo politico nel nuovo regolamento della Camera dei Deputati. Atti del seminario di Cagliari, 1-2 aprile 1971, Giuffrè, Milano, 1973, p. 93.

[44] Resoconto stenografico Camera dei Deputati, seduta di giorno 19 aprile 1988, in http://legislature.camera.it/_dati/leg10/lavori/stenografici/sed0116/sed0116.pdf

[45] Il principio della responsabilità politica è, come ovvio, strettamente connesso alla rappresentatività. Si tratta del rapporto rappresentativo che implica una relazione (tra elettori ed eletto) composta da due momenti: l’investitura dell’eletto, che si realizza con l’elezione, e la sua responsabilità nei confronti degli elettori, i quali formuleranno un giudizio sul suo operato e decideranno di conseguenza se confermargli la fiducia (attraverso la rielezione), cfr. G. BRUNELLI E P. VERONESI, Ai limiti della funzione rappresentativa: divieto di mandato imperativo e voto sulle questioni di coscienza, in Costituzionalismo.it.

[46] Si veda, L. ELIA, a proposito di “ridimensionamento” del voto segreto, in Scritti in onore di Egidio Tosato. III. La Costituente italiana. Aspetti del sistema costituzionale, Giuffrè, 1984, p. 261 e ss.

[47] Per approfondimento si consulti, P. CARETTI, Le svolte della politica italiana nelle riforme dei regolamenti parlamentari, in Il Parlamento. Storia d’Italia. Annale n. 17, a cura di L. VIOLANTE, con la collaborazione di F. PIAZZA, ed. Einaudi, Torino, 2001, p. 583 e ss.

[48] Con D.Lgs. Presidenziale 24 giugno 1946, in seguito al risultato del referendum del 2 giugno, e in coincidenza della convocazione della Assemblea Costituente, il Senato regio cessò dalle sue funzioni e, successivamente, con legge costituzionale 3 novembre 1947, n. 3 fu soppresso. La Costituzione istituì il Senato elettivo a base regionale. Il 18 aprile 1948 ebbero luogo le elezioni contemporaneamente a quelle per la Camera dei Deputati e il Senato iniziò la sua vita dandosi, come primo suo atto, un regolamento che, su relazione della Giunta nominata nella prima seduta dell’8 maggio, presentata il successivo 29 maggio fu, dopo lunga discussione dell’Assemblea dal 3 al 18 giugno, approvato in questa ultima seduta e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7 luglio 1948 n. 155. La Giunta del Regolamento che predispose il primo regolamento del Senato era presieduta dal Presidente del Senato Bonomi e composta dai senatori Riccio, Bertone, Fantoni, Mancini, Terracini, Zoli e Persico relatore. Nell’intervallo e fino all’approvazione del nuovo Regolamento, il Senato nella sua prima seduta dell’8 maggio 1948 aveva deliberato che si applicassero, in quanto possibile, le norme del regolamento del 1920 della Camera dei Deputati, in I nuovi Regolamenti del Parlamento italiano, di R.ASTRALDI e F.COSENTINO, 1950.

[49] A. CARBONI e M.MAGALOTTI, Prime osservazioni sulla riforma orgnaica del Regolamento del Senato, in https://www.federalismi.it.

[50] Resoconto stenografico dell’Assemblea Regionale Siciliana, 98° seduta di giovedì 31 gennaio, venerdì 1 – lunedì 11 – martedì 12 mercoledì 13 – giovedì 14 – venerdì 15 febbraio 2019, in http://w3.ars.sicilia.it/DocumentiEsterni/ResSteno/17/17_2019_01_31_098_P.pdf.

[51] Voto segreto indegno. Mi auguro venga abrogato, intervista su “Il Giornale di Sicilia”.  In altre occasioni meno recenti, il Governatore della Regione Siciliana parlando del voto segreto e rivolgendosi alle opposizioni ha dichiarato: nella buona politica è regola etica che chi sta all’opposizione ha il diritto e il dovere di lavorare per il bene della comunità. Lo faccia alla luce del sole, senza nascondersi dietro il voto segreto sostenendo atti condivisi di chi governa o proponendo iniziative da integrare al programma di governo, 12 gennaio 2019 su https://www.ilsicilia.it/musumeci-allattacco-opposizione-non-si-nasconda-dietro-il-voto-segreto; e, già nel dicembre 2018, in altra occasione esternava indegno e odioso che all’ARS permanga il voto segreto, in La Sicilia del 20 dicembre 2018. Ancora, nel marzo 2018, dichiarò: «aboliamo il voto segreto all’Assemblea Regionale siciliana. E’ una questione di etica, di trasparenza e di rispetto verso gli elettori, in Quotidiano di Sicilia del 20 marzo 2018.

[52] Il divieto di mandato imperativo è uno dei possibili, ma non certo obbligatori, caratteri della rappresentanza politica. In Italia è così perché la Costituzione, facendo propria una tradizione secolare di origine liberale, dispone in questo senso, cfr. G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, XIII ed. Zanichelli, 2010, 333-334.

[53] Regolamento approvato nella seduta antimeridiana del 22 luglio 1988 e successivamente modificato nelle sedute del 23 febbraio 1993, 25 febbraio e 9 marzo 1994, 4 ottobre 2000, 22 settembre 2005, 11 dicembre 2012 e 22 luglio 2013.

[54] Comma così modificato il 22 settembre 2005.

[55] Deliberazione del Consiglio Regionale 27 maggio 2005 n.5 e ss.mm.ii. 

[56] Deliberazione del Consiglio Regionale 24 marzo 2015, n. 27.

[57] Deliberazione dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia Romagna 28 novembre 2007 n. 143 e successiva modifica con delibera del 25 marzo 2014 n. 155.

[58] Articolo 75 regolamento funzionamento Consiglio Provinciale di Bolzano, adottato con delibera 12 maggio 1993 n. 4 e ss.mm.ii.

[59] Adottato con delibera del 6 ottobre 2005 pubblicata nella B.U.R.SS. n. 23 del 4 novembre 2005 e ss.mm.ii.

[60] Il comma 10 dell’articolo 78 dispone che «la votazione finale delle leggi avviene, di regola, a scrutinio palese con rilevazione dei nomi, a meno che, trattando tali leggi prevalentemente le questioni indicate al comma 6, non sia avanzata domanda di votazione a scrutinio segreto […]».

[61] Articolo 74 regolamento interno del Consiglio Regionale del Piemonte, approvato con deliberazione C.R. n. 269 – 33786 del 24 luglio 2009 e ss.mm.ii. 

[62] Deliberazione del Consiglio Provinciale 6 febbraio 1991 n. 3, successivamente modificato. 

[63] Articolo 9 regolamento sul funzionamento del Consiglio della Provincia Autonoma di Trento, adottato con delibera n. 3 del 13 marzo 1997, poi modificato con delibera 23 luglio 2002 n. 4 e delibera 8 ottobre 2004, n. 15.

[64] La medesima disciplina si applica, mutatis mutandis, al funzionamento delle Commissioni parlamentari del PE, per come dispone l’articolo 209 del Regolamento sul funzionamento delle Commissioni.

[65] PASQUINO G., Partiti, gruppi sociali, lobby e singoli parlamentari, in Violante, (a cura di), il Parlamento, cit. p.675. Ugualmente Riddell, Parliament under Pressure, Gollanez, Londra, 1992, 43 ss.

[66] Di differente avviso L.STURZO il quale, in risposta alle tesi di Manlio Lupinacci che, a giustificazione dell’assenza del voto segreto in Inghilterra e USA, sosteneva il meno incisivo ruolo del partito nella attività del singolo deputato, sosteneva che la differenza fra il costume americano o inglese, che prevale negli altri Paesi civili, e quello nuovissimo dell’Italia, è che in questo dopoguerra, i partiti d masse e i piccoli partiti hanno subito l’influsso della irrigimentazione comunista, ed hanno introdotto nel parlamento un sistema rigido di partiti al punto da tendere ad annullare la personalità del deputato, in Politica di questi anni, pubblicazioni a cura dell’Istituto Luigi Sturzo, opera Omnia, seconda serie, vol. decimo, Zanichelli, 1955, pag.32.  

[67] L’assenza nell’ordinamento giuridico anglosassone di un equivalente del nostro articolo 67 della Costituzione, lo si riscontra già nella prassi. Lo Speaker – il cui compito è quello di mantenere l’ordine durante il dibattito nella Camera dei Lord e di invitare il deputato a parlare – si riferisce ai deputati e concede loro la parola chiamandoli con il nome del loro collegio elettorale.

[68] Il Nationarat è la Camera dei rappresentanti; il Bundesrat è, invece, la seconda camera del Parlamento austriaco che rappresenta i 9 lander austriaci.  

[69] C.CHIMENTI, Voto segreto e voto palese, in Nomos - Quadrimestrale di teoria generale, diritto pubblico comparato e storia costituzionale, 1/2016, pag. 4. 

[70] Sono gli articoli 9 e 39 del regolamento sul funzionamento dell’Assemblée National a disciplinare l’elezione a scrutinio segreto del presidente dell’Assemblea e degli organi interni all’Assemblea.

[71] Anche la Consulta ha avuto più occasioni per confermare che la libertà di coscienza – nonostante l’apparente silenzio della Carta – costituisce premessa e substrato di tutte le altre libertà costituzionalmente garantite. Una centralità che – in altra prospettiva – risulta essere confermata dalla Convenzione EDU (art. 9) nonché dalla Carta dei diritti fondamentali della UE (art. 10). A conferma si v. in particolare, la sentenza della Corte Edu, Dimistras e altri c. Grecia, 3 giugno 2010, in cui la libertà di coscienza è ritenuta essenziale per i credenti ma anche «un bene prezioso per gli atei, gli agnostici, gli scettici e gli indifferenti».

[72] P. VERONESI, Mandato parlamentare e questioni di coscienza, Convegno Università di Padova 24 febbraio 2012.

[73] Si rammenti il caso della Lega Nord che nella votazione sulla legge costituzionale n. 1 del 2007 (di abolizione della pena di morte, allora teoricamente ammessa per i casi previsti dalle leggi penali militari di guerra) lasciò liberi gli appartenenti al gruppo. In quella votazione taluni si espressero contro, taluni a favore e altri si astennero.

[74] G. VIGNOCCHI, in Studi in onore di Lorenzo Spinelli, IV, Mucchi ed.1989, per contro, individuava la soluzione al problema nella distinzione fra leggi e decisioni in genere ispirate a scelte politiche, per le quali si dovrebbe ritenere applicabile il sistema di votazione palese mentre il voto segreto si adatterebbe più naturalmente alle decisioni concernenti persone o questioni di persone ed in genere a votazioni di carattere elettivo e talvolta anche, eventualmente, ad argomenti di carattere strettamente tecnico o progettuale richiedenti una tranquilla e garantita indipendenza di giudizio. E sempre che a tali temi non siano connessi problemi di indirizzo squisitamente politico o interessanti la stessa esigenza e stabilità dell’apparato o della compagine di governo, l’ordine pubblico o l’indirizzo generale economico finanziario (leggi di spesa o l’indirizzo economico finanziario).

[75] Occorre insomma ammettere che esistono congrui limiti all'idea dell'incondizionato privilegio della libertà di coscienza dei parlamentari sui cittadini. Del resto, se è vero che «il concetto di limite è insito nel concetto di diritto» – come ha costantemente ribadito la stessa Corte costituzionale sin dalla sua sentenza d'esordio – la n. 1 del 1956 – ciò deve necessariamente valere anche per il ventaglio di diritti riconosciuti ai parlamentari.

[76] G. CONTINI, In tema di voto nelle Assemblee legislative, in Aspetti e tendendze del diritto costituzionale, vol.2, pagg. 131 e ss.

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