Il regionalismo differenziato e l’autonomia finanziaria e tributaria. Un binomio inscindibile per un percorso riformatore unitario*.

 

Il regionalismo differenziato e l’autonomia finanziaria e tributaria. Un binomio inscindibile per un percorso riformatore unitario*.

 

di Giacomo Gargano

Professore associtato di diritto amministrativo

 

ABSTRACT:

Con il presente intervento si è voluto esaminare, seppure in modo sintetico, quale possa essere, nell’ottica del sistema regionale differenziato, il vincolo di una autonomia fiscale e tributaria.

Infatti, l’autonomia di spesa, come si è detto, è principalmente collegata alla devoluzione delle funzioni dal centro alla periferia, dovendosi, però, sottolineare come il legislatore regionale, ad oggi, non abbia ancora voluto appropriarsi degli spazi, per quanto ancora marginali, di autonomia tributaria. La colpa, si è detto, non è solo attribuibile ad una restrittiva interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, ovvero alla mancanza di spazi offerti dal legislatore nazionale, bensì è attribuibile anche (e soprattutto) alla volontà politica a livello locale di non creare impopolari tributi propri.

Parole chiave: regionalism; federalism fiscale; autonomia finanziaria e tributaria.

 

 

 

1. Premessa.

 

Si può conciliare la riforma del regionalismo italiano senza una complessiva, organica e razionale armonizzazione con la potestà tributaria degli enti territoriali?

I due temi, infatti, si ritiene che siano fortemente collegati tanto che, come sostenuto da autorevole dottrina, il potere delle Regioni di determinare autonomamente le proprie spese ed entrate è strumentale alla possibilità di fissare l’indirizzo politico da parte di tali enti[1].

Sull’autonomia differenziata, recentemente, Cassese ha avuto modo di chiarire come la riforma dovrebbe avvenire a pressione fiscale immutata, nel senso che le funzioni traslate dallo Stato alle Regioni non dovrebbero, in principio, pesare sull’intera collettività in termini di maggiori oneri fiscali, quantomeno su quella di origine statale[2]. È, questa, una riflessione ampiamente condivisibile ove venga inserita nel contesto più ampio della riforma del Titolo V della Costituzione[3].

I concetti di risorse e di funzioni, quindi, non possono scindersi, nel senso che uno dei principali (forse il principale) tema del dibattito è proprio legato alle risorse complessive da ripartire tra le Regioni nell’esercizio di una maggiore o minore autonomia[4]. Eppure, nell’attuale dibattito, sembra essere passato in secondo piano, quasi scomparendo, il tema della riforma della finanza regionale e del suo coordinamento con il sistema tributario a livello nazionale[5].

In estrema sintesi, la questione sul regionalismo transita, anche (o, meglio, soprattutto), attraverso la responsabilità delle Regioni, in materia fiscale, di potere attuare la riforma del Titolo V per sostenere, in modo non solo autonomo ma anche responsabile, le proprie politiche di sviluppo e di servizi per i cittadini, attraverso autonomia di entrata e non solo di spesa.

Si tratta, del resto, di un binomio che la giurisprudenza costituzionale ha già evidenziato, ritenendo come “appare evidente che l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione sia urgente al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione, poiché altrimenti si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni”[6].

Nell’ambito, quindi, di una complessiva rimodulazione delle Autonomie locali a livello costituzionale[7], le risorse messe a disposizione dal federalismo fiscale dovrebbero rappresentare la fonte necessaria per sostenere l’intera impalcatura. Rimane inteso che la medesima riforma sul federalismo fiscale sarebbe inutile, nell’ottica di una riforma complessiva e di sistema dell’intero assetto regionale, senza una concreta ed effettiva allocazione delle funzioni amministrative ed il conseguente trasferimento delle risorse strutturali e finanziarie[8].

Non è questa la sede per approfondire oltre, ma deve sottolinearsi come la attribuzione di nuove funzioni alle Regioni, nel quadro costituzionale, sia strettamente connesso al meccanismo del federalismo fiscale[9], ossia un punto di analisi necessario per determinare la coerente e responsabile allocazione delle stesse funzioni legislative e amministrative[10].

Agli albori della riforma, in estrema sintesi, era esattamente questo il disegno: il federalismo fiscale quale mezzo per il “riordino del settore pubblico italiano” e causa generatrice (o di sostegno) del decentramento sia di maggiori funzioni pubbliche dallo Stato alle Regioni, sia per una realizzazione del principio di autogoverno delle necessarie risorse finanziarie[11].

Uno sguardo, attento, alla attuazione dell’articolo 119 della Costituzione è, quindi, assolutamente attuale anche (e soprattutto) in relazione alla volontà autonomistica, nel senso tracciato dalla stessa Costituzione, di molte Regioni a statuto ordinario. Ma, nel senso detto del rapporto tra autonomia finanziaria ed autonomia di funzioni, è una analisi che andrebbe estesa in modo ampio al sistema regionale, ossia anche a quelle a statuto speciale[12].

Se l’obiettivo, quindi, è quello di attuare il principio autonomistico nel rispetto di quanto previsto dal Titolo V della Costituzione, ciò andrebbe indubbiamente collocato nell’ambito di una razionalizzazione del sistema finanziario pubblico, rappresentando proprio il sistema di federalismo tracciato dall’articolo 119 della Costituzione, il fattore di gestione responsabile delle autonomie, nell’ottica complessiva di un sistema solidale[13].

 

2. Il dibattito sull’articolo 116 della Costituzione.

 

In modo particolare, in questo breve intervento, deve premettersi come l’articolo 116 della Costituzione sia stato oggetto di attenzione da parte di autorevole dottrina e, nell’ultimo anno, a seguito dei due referendum consultivi dell’ottobre 2017 delle Regioni Lombardia e Veneto, il dibattito sul regionalismo differenziato ha registrato una importante accelerazione[14].

Si tratta di una problematica che risente fortemente del contesto politico e del condizionamento ideologico, rimanendo ancora oggi un terreno di scontro combattuto tra Regioni “ricche” e Regioni “povere” sullo sfondo dei diritti sociali dei cittadini[15].

Autorevole dottrina ha avuto modo di affrontare, recentemente, il tema della differenziazione guardando non solo al problema della migliore interpretazione del dettato costituzionale, bensì esaminando in modo sistematico la esigenza di cambiamento del sistema regionale. Si tratterebbe, innanzitutto, della possibilità che ogni Regione abbia il potere di decidere separatamente e, quindi, di differenziarsi dalle altre Regioni ma, soprattutto, di differenziarsi nei confronti dello Stato[16]. Mancherebbe, però, il criterio per attuare tale differenziazione, nel senso che non sarebbe stato chiarito quali siano i problemi a cui l’autonomia differenziata dovrebbe rispondere.

Se non si riesce a rispondere a tale domanda, non si potrebbe neanche comprendere a quale titolo bisognerebbe riconoscere la differenziazione ad una Regione e non ad un’altra, sul presupposto che non si potrebbe ricondurre il dibattito solamente nell’alveo della maggiore attribuzione di risorse alle Regioni più virtuose.

Ed è certamente legittima la critica di altra dottrina che pone l’accento sul tema di un regionalismo “politico”, ricordando come non esista né una autonomia speciale né, tanto meno, una autonomia differenziata, dovendosi piuttosto pensare in modo unitario alle nuove esigenze politiche e sociali dei territori[17].

Il tema della differenziazione, quindi, dovrebbe condurre ad una differente riflessione, ossia ad uno smembramento dello Stato sul piano fiscale ove non si consideri, nell’ambito dell’attuale assetto costituzionale, anche la questione del bilancio pubblico in termini unitari di risorse erogate per le funzioni esercitate[18]. Infatti, se si vuole considerare autonoma una Regione si dovrebbe, innanzitutto, determinare l’autonomia di bilancio dello stesso Ente, nel senso che dovrebbe inevitabilmente scindersi la destinazione di risorse a specifiche funzioni, nonché ripensare complessivamente al sistema della potestà tributaria regionale.

 

3. La differenziazione ed il percorso di attuazione del federalismo fiscale.

 

Molte delle problematiche sottese al regionalismo differenziato possono essere superate inquadrando l’articolo 116 della Costituzione nell’ambito dei principi di autonomia e responsabilità degli articoli 5, 114, 118 e 119 della Costituzione, in una cornice statale e comunitaria[19]. Una differenziazione regionale che sia, come detto in premessa, analizzata in un’ottica di sistema e che confermi il carattere indiscutibilmente unitario dello Stato, nel rafforzamento dello strumento solidaristico e non meramente assistenziale[20].

Come è noto, infatti, l’obiettivo di garantire risorse agli enti territoriali può concretizzarsi mediante la attivazione di tributi propri ovvero con la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riconducibili ai territori degli stessi enti, ferma restando la applicazione di strumenti perequativi[21].

In estrema sintesi, come ribadito dalla dottrina, l’autonomia finanziaria diventa lo strumento indispensabile per realizzare l’autonomia locale che, diversamente, rimarrebbe in condizione di subalternità rispetto al potere centrale dello Stato[22].

Il dibattito attuale sull’autonomia differenziata sposta, così, l’attenzione sulla questione del processo di attuazione del federalismo fiscale che, nell’ambito complessivo del regionalismo speciale italiano, ha visto solo in minima parte interessate le Regioni a statuto speciale e le Provincie autonome dall’intervento riformatore del titolo V della Costituzione ma che, in termini generali, è di interesse trasversale a tutte le Regioni, senza alcuna ulteriore specificazione[23].

Come è noto, infatti, la legge delega n.42/2009 è esclusivamente rivolta alle Regioni a statuto ordinario e le clausole di salvaguardia rendono gli statuti speciali estranei a tale disciplina, residuando solo l’articolo 27 della citata legge 42/2009 alcuni margini nel procedimento di attuazione per il coordinamento con la finanza statale e la determinazione del contributo di ciascuna “al conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà”, pur sempre “nel rispetto degli statuti speciali” [24].

Il problema, semmai, è quello di comprendere sia quale concreta attuazione abbiano avuto tali disposizioni[25], con la consapevolezza di non potere discutere di Autonomie differenziate senza avere prima affrontato i nodi dei rapporti finanziari con lo Stato di tutte le Regioni ed in modo unitario, sia di affrontare il concetto di autonomia nell’ambito di una cornice responsabile degli stessi beneficiari di maggiori poteri e funzioni[26].

 

4. L’autonomia finanziaria delle Regioni a statuto ordinario nel percorso costituzionale.

 

L’attuazione dell’articolo 116, comma 3, della Costituzione, richiama esplicitamente il “rispetto dei principi di cui all’articolo 119 della Costituzione”, tanto che l’autonomia differenziata non potrebbe essere letta unicamente sul piano della distribuzione delle “materie” di cui all’articolo 117, comma 3, della Costituzione, dovendosi piuttosto declinare a partire dalla esigenza di trattenere risorse finanziarie e tributi nei territori, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica in un quadro complessivo di intervento perequativo[27].

In modo specifico, l’articolo 5 della Costituzione, riconosce e promuove il decentramento amministrativo delle autonomie locali[28]. Come è noto, trattasi di una norma di programma volta a valorizzare le autonomie locali ed orientare le istituzioni della Repubblica con rilievo anche alla autosufficienza finanziaria[29]. L’articolo 5, quindi, esaminato nella sua globalità, diventerebbe il cardine di riferimento del sistema ordinamentale italiano per elevare a rango costituzionale le esigenze economico-sociali delle autonomie locali, con particolare attenzione rivolta anche alla possibile autosufficienza finanziaria quale ulteriore declinazione e sfumatura dello stesso principio autonomistico.

Del resto, la volontà sottesa al citato articolo sarebbe proprio quella di prevedere un sistema tributario più equo, ossia un sistema che riesca a coordinare il sistema impositivo nazionale e locale in modo solidale e capace di bilanciare il peso fiscale tra tutti i consociati.

In tale prospettiva, la capacità per gli enti locali di acquisire tributi ha assunto lo strumento di fondo per rendere concreta la stessa autonomia finanziaria, così costituzionalizzando il principio di autonomo approvvigionamento e allocazione delle risorse finanziarie degli enti decentrati[30].

In estrema sintesi, per quanto è possibile approfondire con il presente intervento, si tratta di un sistema delle autonomie costituzionalmente orientato che si fonda, innanzitutto, sul concetto stesso di autonomia impositiva e che trae ulteriore fondamento dal successivo articolo 119 della Costituzione, secondo cui sarebbe possibile un modello di regionalismo in cui l’autonomia finanziaria è, da un lato, riconosciuta ma, dall’altro, “controllata” dalla forza centralizzante dello Stato che pone limiti invalicabili alla doppia imposizione, ai principi di territorialità e continenza, nonché al principio di ripartizione delle compartecipazioni sulla base del criterio del c.d. maturato e del contenimento della spesa pubblica[31].

In modo specifico, come disposto dall’articolo 1, comma 1, del D. Lgs. 68/2011, l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione si concretizza con la eliminazione dei trasferimenti statali e con la riduzione dell’apporto della finanza derivata. Inoltre, sempre ai sensi dell’articolo 119 della Carta fondamentale, sarebbe possibile riconoscere alle Regioni e, in generale, alle singole autonomie locali, una autosufficienza finanziaria conseguente alla ripartizione di tributi propri nonché di compartecipazione alle entrate erariali in ragione delle specifiche funzioni che sono destinate a finanziare[32]. È un passaggio di rilevo, posto che il legislatore tende a privilegiare la fonte di finanziamento rispetto alla funzione, distinguendo tra c.d. L.E.P.[33] e non, per garantire la copertura del fabbisogno finanziario[34].

È un criterio di razionalizzazione che, almeno in linea di principio, abbandona il costo storico della spesa per quantificare i trasferimenti statali alle Regioni meno virtuose, incentivando l’efficienza ed una gestione responsabile[35].

 

5. Segue. Una autonomia responsabile.

 

La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, che ha riformato il titolo V della Costituzione, ha anche introdotto il principio dell’accountability, ossia della responsabilità nella gestione delle entrate e delle spese delle singole Regioni[36].

In senso marcatamente autonomista, quindi, si è voluto ridisegnare il rapporto tra Stato ed autonomie territoriali partendo dal sistema tributario, realizzando cioè il federalismo fiscale attraverso il decentramento della gestione anche delle entrate tributarie e non solo sul fronte delle spese[37].

L’articolo 117 della Costituzione, comma 2, let. e, attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva in materia di tributi, contabilità e perequazione delle risorse finanziarie, mentre il successivo comma 3 attribuisce alla legislazione concorrente la materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario[38]. L’articolo 119, comma 2, dispone che gli Enti territoriali possano prevedere tributi ed entrate proprie, nel rispetto della finanza pubblica e del sistema tributario nazionale. Il successivo comma 3, prevedendo un fondo perequativo a favore degli Enti com minore capacità fiscale, da disciplinare con legge statale, chiude l’impalcatura costituzionale sul federalismo fiscale in una cornice di coesione sociale e solidaristica[39].

La politica fiscale diventa così a doppio livello ma la concreta attuazione, in mancanza di principi di coordinamento attraverso i quali ripartire la potestà tra Stato e Regioni, è stata arrestata dalla interpretazione della Corte costituzionale che ha offerto una lettura meramente programmatica dell’articolo 119, paralizzando di fatto ogni velleità di autonomia fiscale degli enti territoriali[40]. Si rappresenta come, ancora oggi, nonostante la riforma dell’articolo 119 della Costituzione, il sistema fiscale delle Regioni sia fondato, principalmente, su tributi derivati da fonte statale.

All’indomani del passaggio, sul piano formale, dal sistema fiscale accentrato a quello federale, l’autonomia tributaria delle Regioni, tanto a statuto ordinario quanto a statuto speciale, si è quindi concretizzata solo attraverso una attività di rivendicazione di modifica delle norme statali istitutive dei principali tributi regionali e locali (come, a titolo esemplificativo, l’IRAP).

Il dato si ritiene che sia di rilevante importanza ai fini della presente indagine, in quanto ciò denota una marcata riluttanza da parte delle stesse Regioni ad utilizzare strumenti di prelievo fiscale per acquisire, attraverso una effettiva autonomia finanziaria, risorse proprie per l’esercizio autonomo di funzioni proprie. In estrema sintesi, ancora oggi, in ambito fiscale le Regioni hanno chiesto una autonomia su norme agevolative e non per aumentare il gettito dei tributi regionali[41].

Anche rispetto alla applicazione dell’articolo 116, comma 3, quindi, la interpretazione dell’articolo 119 e lo stato di attuazione dello stesso mette così in crisi il sistema complessivo del regionalismo differenziato, ossia evidenzia la difficoltà di prevedere concrete condizioni di autonomia senza che sia preliminarmente rispettato il principio di coordinamento con il sistema tributario nazionale[42].

 

6. L’interpretazione della Corte costituzionale.

 

L’interpretazione della Corte costituzionale dell’articolo 119 della Costituzione sembra non avere condiviso le diverse letture, offerte dalla dottrina, sulla valorizzazione dell’autonomia regionale proprio in ambito fiscale[43].

Infatti, con la sentenza 26 gennaio 2004, n.37, la Corte costituzionale[44] ha espressamente previsto che l’applicazione del nuovo disegno costituzionale fosse necessariamente attuato attraverso “l’intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali”[45].

In estrema sintesi, gli effetti della sentenza[46] hanno prodotto il blocco per le Regioni di intervenire sui tributi esistenti ove ciò non fosse già consentito da una legge statale, né istituire con proprie leggi propri tributi.

La successiva sentenza della Corte costituzionale 15 aprile 2008, n.102, rispetto alla mancata emanazione della legge statale di coordinamento, ha avuto modo di chiarire come ciò non costituisca per le Regioni un limite assoluto alla istituzione di tributi propri, bensì solo un vincolo a non istituire tributi propri regionali aventi i medesimi presupposti dei tributi dello Stato[47].

In tale ipotesi, quindi, le Regioni disporrebbero di una potestà residuale, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, esercitabile “anche in mancanza di un’apposita legge statale di coordinamento”[48], individuando una tipologia autonoma della fiscalità locale, ossia i tributi di scopo o corrispettivi, quale espressione dei principi di territorialità e continenza in relazione alle funzioni svolte dalle Regioni.

In tale quadro costituzionale l’autonomia tributaria delle Regioni a Statuto speciale si collocherebbero, almeno in principio, fuori dai vincoli imposti dai principi di coordinamento. L’articolo 10 della legge costituzionale 3/2001, infatti, le renderebbe impermeabile alle disposizioni del nuovo titolo V, assegnando al sistema tributario di tali autonomie speciali un proprio spazio impositivo, anche in assenza dei principi di coordinamento[49].

Tale lettura trova conferma nella citata sentenza della Corte costituzionale 102/2008, riguardante in modo specifico l’applicazione dell’articolo 8, let. h, dello Statuto della Regione Sardegna secondo cui “le entrate della Regione sono costituite … da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che la Regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato”[50].

Le linee guida fornite dalla Corte costituzionale evidenziano una fiscalità locale a doppia velocità: da un lato, le Regioni a statuto speciale, vincolate solo dal rispetto dei principi del sistema tributario, ossia la coerenza dei tributi regionali agli elementi essenziali dei singoli tributi nazionali; dall’altro, le Regioni a statuto ordinario subordinate alla emanazione di una apposita legge nazionale che preveda i principi fondamentali di coordinamento[51].

In sintonia con quanto affermato, quindi, per tutti i “tributi propri” delle Regioni a statuto speciale vale esclusivamente la esigenza di non creare disarmonie o incoerenze con il sistema tributario statale. La Corte costituzionale, quindi, tornando all’esame della fattispecie di cui alla sentenza 102/2008, ha dichiarato la illegittimità costituzionale del tributo istituito dalla Regione Sardegna in quanto, la ratio ispiratrice sulle plusvalenze sulle seconde case ad uso turistico[52] violerebbe il principio statale del “reddito-prodotto”, ossia la scelta politica fiscale a livello statale di limitare la tassazione alle sole plusvalenze realizzate nel quinquennio, ai sensi dell’art.67 D.P.R. 917/86, ed escludendo ogni tassazione in una prospettiva di “reddito-entrata” realizzate senza limiti temporali. Inoltre, la norma in commento violerebbe gli articoli 3 e 53 della Costituzione essendo prevista la tassazione solo per i non residenti in Sardegna.

Non volendo ulteriormente approfondire il tema, può sintetizzarsi l’intervento della Corte costituzionale come una apertura verso le Regioni a Statuto speciale per una autonomia finanziaria ma, al contempo, una rigida chiusura per le Regioni a Statuto ordinario in mancanza di una legge statale di coordinamento e fatta eccezione per i soli tributi commutativi o di scopo, ossia tributi il cui gettiti è destinato al finanziamento di opere pubbliche o per interventi strutturali[53].

 

7. Quale è il livello di attuazione del federalismo fiscale oggi?

 

La legge delega del federalismo fiscale 42/2009 ha disegnato il quadro della fiscalità regionale e locale nel quadro dei suoi rapporti con lo Stato[54] che, volendo riassumere, può definirsi in contrasto con la logica complessiva di riforma del sistema in senso autonomistico[55]. Gli stessi decreti di attuazione hanno interpretato, in modo restrittivo, la volontà del legislatore riformatore tratteggiando una fiscalità regionale che è principalmente composta da tributi derivati, con residuali ed inconsistenti margini per la creazione, attraverso leggi regionali, di tributi propri. E quei residui spazi di potestà normativa sono rimasti inutilizzati[56].

Così, il D. Lgs. 68/2011, di attuazione della legge delega, che sopprime i trasferimenti dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario, ad eccezione di quelli al fondo perequativo, pone in via residuale le entrate tributare dell’IRAP come principale fonte per sopperire alla mancanza di detti trasferimenti, oltre ad una residuale compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto.

In tale quadro complessivo, emerge con chiarezza come i tributi regionali propri dovrebbero essere destinati a finanziare le spese non essenziali, ossia quelle caratterizzanti le politiche autonome di ciascuna Regione[57].

È, quindi, di tutta evidenza come nell’attuale dibattito sul regionalismo differenziato si ponga il tema dell’autonomia finanziaria delle stesse Regioni: se, da un lato, le medesime Regioni mantengono una autonomia decisionale sulle politiche da perseguire e, anzi, chiederebbero un aumento di funzioni, dall’altro, su detta autonomia gestionale della spesa pesano i vincoli di manovrabilità imposti dallo Stato sui tributi derivati e sulle addizionali, in una quasi totale assenza di tributi propri.

Di tale circostanza si ritiene che si debba prendere atto nell’attuale dibattito, ossia della assenza di tributi propri nel sistema della fiscalità regionale, con una autonomia che, se vuole essere tale in modo responsabile, non può riguardare solo le funzioni.

 

8. Cenni. Quale specialità per le Regioni a Statuto speciale?

 

Proseguendo nel ragionamento, appare utile esaminare l’autonomia finanziaria delle Regioni a Statuto speciale in quanto nonostante queste godano di una maggiore autonomia, non segnano in modo marcato una autonomia in concreto.

Si può, in modo marginale, registrare un tentativo, dopo la riforma dell’articolo 119 della Costituzione, di istituire nuovi tributi, ponendoli principalmente a carico dei soggetti non residenti. Ciò, criticamente, assumerebbe sempre un connotato di deresponsabilizzazione, nel senso di non volere appesantire il corpo elettorale di nuovi tributi regionali rispetto a quelli di derivazione statale[58].

Anche per le Regioni a statuto speciale, quindi, l’autonomia finanziaria è fondamentalmente legata alla compartecipazione, in quota variabile, ai tributi erariali riscossi sul proprio territorio e, quindi, al trasferimento dallo Stato alle stesse Regioni[59].

Sarebbe tale lettura coerente con il già citato articolo 27 della legge 42/2009 che consentirebbe, almeno in principio, l’esercizio di funzioni ulteriori rispetto a quelle già attribuite alle Regioni a Statuto speciale, a condizione che si attribuiscano anche risorse aggiuntive.

 

9. Considerazioni conclusive.

 

Con il presente intervento si è voluto esaminare, seppure in modo sintetico, quale possa essere, nell’ottica del sistema regionale differenziato, il vincolo di una autonomia fiscale e tributaria.

Infatti, l’autonomia di spesa, come si è detto, è principalmente collegata alla devoluzione delle funzioni dal centro alla periferia, dovendosi, però, sottolineare come il legislatore regionale, ad oggi, non abbia ancora voluto appropriarsi degli spazi, per quanto ancora marginali, di autonomia tributaria. La colpa, si è detto, non è solo attribuibile ad una restrittiva interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, ovvero alla mancanza di spazi offerti dal legislatore nazionale, bensì è attribuibile anche (e soprattutto) alla volontà politica a livello locale di non creare impopolari tributi propri[60].

Ciò va detto, non potendosi parlare di spesa responsabile solo quando la fonte finanziaria sia quella statale[61].

Il federalismo fiscale, come attuato dalla legge delega del 2009, è ancora lontano da una sua effettiva applicazione. Le decisioni in materia di entrate sono, infatti, decise a livello centrale, sicché senza obblighi in tal senso anche a livello locale appare difficile pensare, in modo unitario, ad una riforma che guardi solo all’ampliamento delle funzioni.

Ciò vale anche per le Regioni a statuto speciale.

Risuonano le parole di Sturzo che invoca una autonomia del meridione a livello non solo amministrativo ma anche finanziario, con possibilità di “distribuire i nostri tributi, assumere la responsabilità delle nostre opere, trovare l’iniziativa dei rimedi ai nostri mali; non siamo pupilli, non abbiamo bisogno della tutela interessata del Nord; e uniti nell’affetto dei fratelli e nell’unità del regime, non nell’uniformità dell’amministrazione, seguiremo ognuno la nostra via economica, amministrativa e morale nell’esplicazione della nostra vita”[62].

Le considerazioni svolte, quindi, sull’avvio del nuovo sentimento del regionalismo non devono, condurre ad una nuova interpretazione dell’art. 116, comma 3, della Costituzione, nel senso che l’autonomia invocata dalle Comunità regionali a Statuto ordinario non potrebbe concretizzarsi senza una effettiva riforma sul trasferimento delle risorse finanziarie, ossia senza una vera ed effettiva rivoluzione tributaria con l’ampliamento della potestà tributaria regionale rispetto al sistema dei tributi propri.

È corretto, quindi, affermare che la riforma del regionalismo italiano non sia un problema di risorse, ma dovendosi precisare ove queste risorse traggano origine da un potere impositivo degli stessi enti territoriali. Infatti, i meccanismi di perequazione fiscale (ma anche infrastrutturale) sono già previsti dalla disciplina sul federalismo fiscale, sicché il problema risiede altrove, ossia innanzitutto nella attuazione della riforma dell’articolo 119, comma 2, della Costituzione. Così, indipendentemente dal modello di federalismo o di regionalismo che si voglia adottare, uno degli elementi imprescindibili è quello della autonomia finanziaria, facendo questo parte del complesso concetto di autonomia degli enti territoriali[63].

La lettura, critica, offerta da Cassese è pienamente condivisibile, nel senso che non è più il momento di discutere di regionalismo differenziato senza avere, quale schema di riforma, il sistema generale del regionalismo ed i rapporti complessivi, anche di natura finanziaria, con lo Stato. Se, in altri termini, si affronta il tema della indipendenza in determinati ambiti di competenza, anche in ambito tributario deve essere garantita una indipendenza, nel senso che alla logica del regionalismo si accede solo guardando, nel complesso, alla armonizzazione delle diverse riforme che sono la conseguenza dell’unitaria volontà del legislatore costituzionale di ridisegnare i rapporti tra Stato e Regioni.

Mantenendo, invece, un ordinamento che consente allo Stato di ridurre considerevolmente (quasi annientando) gli spazi di potestà tributaria, avallando unicamente un sistema che garantisca il finanziamento da fonti statali, si dovrà ragionare con realismo su un modello condannato a rimanere fortemente accentrato anche nell’ambito delle funzioni amministrative e legislative.

In sintesi, non si ritiene immaginabile un sistema autonomista nelle funzioni, federalista e perequativo nella distribuzione delle risorse ma fortemente accentrato rispetto alle modalità di reperimento delle risorse necessarie.

Questo sarebbe un modello irresponsabile, nel senso che non si può parlare di responsabilità delle Regioni solo sulla gestione delle risorse, ma dovrebbe ricercarsi una responsabilità politica sul reperimento delle stesse fonti di finanziamento necessarie all’espletamento di quelle funzioni (presenti e future) che ogni Regione vuole gestire[64].

Come ricorda Benvenuti, il tributo è una “consapevole partecipazione del singolo alla vita della Comunità. L’autonomia finanziaria è cioè ancora, un problema di democrazia”, con necessaria responsabilizzazione degli amministratori locali innanzi ai propri cittadini[65].

La mera attribuzione di risorse dallo Stato alle Regioni, attraverso quote di tributi erariali, non consente non solo di non raggiungere gli obiettivi del federalismo fiscale di cui all’articolo 119 della Costituzione, ma non consentirebbe nel suo complesso di raggiungere gli obiettivi di riforma complessiva del Titolo V, imbrigliando i valori dell’autonomia e della responsabilità nella sola formale autonomia e libertà di bilancio[66].

 

 

 

 



* La versione definitiva del contributo sarà pubblicata sulla rivista Nuove Autonome.

[1] Cfr. G. Bizioli, Il “federalismo fiscale”. Luci ed ombre della legge delega n.42 del 2009, 2009, in www.benecomune.net.

[2] S. Cassese, Scenari costituzionali, politici ed economici, in Il Regionalismo differenziato tra autonomia e solidarietà, Atti del seminario dei Gruppi parlamentari del Partito democratico di Camera e Senato, del 18 febbraio 2019.

[3] Si vedano le considerazioni di M. Bertolissi, Intervento, in G. Berti - G.C. De Martin (a cura di), Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale. Atti del Convegno in Roma, 9 gennaio 2001, Milano, pp.115 ss.. L’Autore, in modo particolare, pone in stretta correlazione l’autonomia finanziaria regionale con il più ampio tema della riforma del sistema delle autonomie territoriali.

[4] Si veda S. Bartole, Interesse nazionale, supremazia dello Stato e dottrina giuridica, in Le Regioni, 2011 pp.565 ss..

[5] Sul tema, per una esaustiva analisi, anche in chiave comparativa, dei diversi modelli di federalismo fiscale e di autonomia finanziaria, si veda G. Bizioli, L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Torino, 2012. In particolare, l’analisi condotta dall’Autore, in merito allo studio dell’autonomia finanziaria delle Regioni, muove dalla centralità che il riconoscimento locale assume nella Costituzione, con una ampia disamina della necessità di coordinare il sistema tributario regionale con quello nazionale.

[6] Sentenza Corte costituzionale 370/2003.

[7] Sull’evoluzione storica del regionalismo, per tutti, si rinvia a A. Ruggeri, Le fonti del diritto regionale: ieri, oggi, domani, Torino, 2001. Inoltre, T. Martines, Lineamenti di diritto regionale, Milano, 2002.

[8] Il riferimento è, anche, alla attuazione della legge 131/2003. Si veda, sul tema, G. Falcon, Introduzione. Nuove questioni sul percorso istituzionale italiano, in G. Falcon (a cura di), Stato, Regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n.131, Bologna, 2003, pp.11 ss..

[9] Sulla espressione “federalismo fiscale”, rispetto a quella di autonomia finanziaria o autonomia tributaria, si rinvia a G. Bizioli, L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Cit., pp.7-8.

[10] Per un approfondimento storico, sul rapporto tra autonomia e risorse finanziare agli enti territoriali, si veda D. Demarco, Unità e regionalismo nella storia dell’Italia contemporanea 1859-1964, Napoli, 1999, pp.193 ss..

[11] Si rinvia, per un approfondimento, a P. Giarda, Regioni e federalismo fiscale, Bologna, 1995, pp.25 ss..

[12] Diventano rilevanti le riflessioni di G.C. De Martin, Sull’attuazione dell’art.119 Cost. in materia di federalismo fiscale, audizione in Commissione riunite Affari costituzionali, bilancio e finanze del Senato, del 12 novembre 2008, secondo cui proprio la effettiva attuazione dell’articolo 119 della Costituzione rappresenti “la chiave e la cartina di tornasole per misurare l’effettività e la portata della riforma del Titolo V, che è volta a realizzare un forte rafforzamento del policentrismo autonomistico locale e regionale, nell’ambito di quella che si può definire “la via italiana al federalismo”, in cui va concretato e salvaguardato il ruolo di ciascun ente territoriale, senza gerarchie, attuando correttamente i principi di sussidiarietà e solidarietà, in una prospettiva di governi autonomi e responsabili”.

[13] Il tema, in modo critico, è posto da M. Bertolissi, “Rivolta fiscale”, federalismo, riforme istituzionali, Padova, 1997, pp.212 ss.. Per una visione complessiva, P. De Ionna, L’autonomia finanziaria, in G. Corso - V. Lopilato (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Milano, 2006, pp.351 ss..

[14] Per un recente commento sugli esiti dei referendum si rinvia a A. Morelli, Ascese e declini del regionalismo italiano. Quali prospettive dopo i referendum in Lombardia e Veneto?, in Le Regioni, 2017, 321 ss.. In generale, sul tema del regionalismo differenziato, senza pretesa di completezza, si rinvia a F. Agosta, L'infanzia ''difficile'' del nuovo art. 116, co.3, Cost. tra proposte di revisione costituzionale ed esigenze di partecipazione regionale alla riscrittura del quadro costituzionale, 2003, in www.federalismi.it; L. Antonini, Verso un regionalismo a due velocità o verso un circolo virtuoso dell'autonomia?, in AA.VV., Problemi del federalismo, Atti dell'incontro di studio su I processi del Federalismo. Aspetti e problemi giuridici, Milano, 2001, 158 ss.; R. Bin, "Regionalismo differenziato” e utilizzazione dell’art. 116, terzo comma, Cost. Alcune tesi per aprire il dibattito, in Istituzioni del federalismo, 2008, 9 ss.; B. Caravita Di Torritto, Le “vecchie” Regioni speciali e le “nuove” forme di autonomia differenziata, in ID, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, Regioni e autonomie tra Repubblica e Unione europea, Torino, 2002; A. Cariola - F. Leotta, Art. 116, in R. Bifulco - A. Celotto - M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, III, Torino, 2006, 2195 ss.; E. Carloni, Teoria e pratica della differenziazione: federalismo asimmetrico ed attuazione del Titolo V, in Istituzioni del federalismo, 2008, 76 ss.; D. Dominici - G. Falzea - G. Moschella (a cura di), Il regionalismo differenziato. Il caso italiano e spagnolo, Milano, 2004; S. Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002, 140 ss.; M. Mezzanotte, La legge di stabilità 2014 e l’art. 116, comma 3, Cost., 2014, in www.forumcostituzionale.it; L. Michelotti, A dieci anni dalla costituzionalizzazione del regionalismo asimmetrico: una mano sul freno a leva oppure un piede sull'acceleratore per l'art. 116, terzo comma, Cost.?, in Le Regioni, 2012, 111 ss.; A. Morrone, Il regionalismo differenziato. Commento all'art. 116, comma 3, della Costituzione, in Federalismo fiscale, 2007, 139 ss.; F. Palermo, Il regionalismo differenziato, in T. Groppi - M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Torino, 2003, 55 ss.; A. Poggi, Il principio di “differenziazione” regionale nel Titolo V e la “clausola di differenziazione” del 116, comma 3: modelli, prospettive, implicazioni, 2007, in www.astrid-online.it; L. Vandelli, Devolution e altre storie, Bologna, 2002, pp.67 ss..

[15] Si veda, per una analisi dettagliata sugli aspetti legati al “costo” della differenziazione, L. Grazzini - P. Lattarulo - M. Macchi - A. Petretto, Il regionalismo differenziato tra servizio universale e specificità territoriali, in www.irpet.it..

[16] Si veda l’intervento di S. Cassese, Scenari costituzionali, politici ed economici, Cit..

[17] Sono di particolare rilievo le riflessioni di R. Bin in una relazione al Convegno A che punto è l’autonomia regionale differenziata?, tenuto a Torino il 20 aprile 2017.

[18] Il tema è trattato, in chiave storica, da G. Morongiu, Storia dei tributi degli enti locali, Padova, 2001. Le superiori riflessioni traggono origine dal presupposto che esista, attualmente, un sistema tributario nazionale e, solo in via residuale, un sistema tributario regionale che deve essere coordinato con il primo. Si tornerà approfonditamente. Si veda G. Bizioli, L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Cit., p.178.

[19] Si veda R. Miceli, Federalismo fiscale e principi europei. Spazi di autonomia, livelli di responsabilità e modelli di federalismo, Milano, 2014, 136 ss.; F. Palermo, Il ruolo dello Stato nel regionalismo asimmetrico, in www.federalismi.it.

[20] Si veda A. Barbera, Da un federalismo “insincero” ad un regionalismo “preso sul serio”? Una riflessione sull’esperienza regionale, 2012, in www.forumcostituzionale.it.; G. Berti, sub Art. 5, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione. Principi fondamentali. Art. 1-12, Bologna-Roma, 1975, pp.277 ss..

[21] Sul concetto di tributi propri si veda F. Tesauro, Istituzioni di diritto tributario, Torino, 2009, pp.3 ss.. In termini generali, sulla potestà tributaria regionale, S.F. Cociani, L’autonomia tributaria regionale nello studio sistematico dell’Irap, Milano, 2003, pp.12 ss..

[22] Cfr. A. Uricchio, Il federalismo della crisi o crisi del federalismo? Dalla legge delega 42/2009 ai decreti attuativi e alla manovra Salva Italia, Bari, 2012, 55 ss. E non è certamente da sottovalutare come il concetto di autonomia differenziata sia perfino anacronistico rispetto a realtà regionali a statuto speciale private, in concreto, di una effettiva attuazione del proprio privilegio di decidere in modo separato dallo Stato. Per una recente analisi sul tema si rinvia a G. Armao, Il regionalismo differenziato e la Regione Siciliana, 2018, in www.artid.it.

[23] Si rinvia a L. Salvini, Federalismo fiscale (Diritto tributario), in Enc. Dir., X, Milano, 2017, 422 ss..

[24] Si rinvia alle riflessioni di G. Verde, Prefazione, in S. Di Gregorio, L’autonomia finanziaria della Regione siciliana: il contenzioso con lo Stato ed il ruolo della Corte costituzionale nell’attuazione della disciplina statutaria, Napoli, 2014.

[25] Sulla attuazione del federalismo fiscale, dopo un anno dalla legge delega 42/2009, sono critiche le riflessioni di G. Bizioli, Cosa resta del federalismo fiscale?, 2011, in www.benecomune.net, secondo cui “se partiamo da quello che resta da fare, il quadro è desolante”.

[26] Il regionalismo italiano, come è ampiamente noto, è caratterizzato da una asimmetria costituzionale. L’articolo 116, infatti, attribuisce non solo alla Sicilia ma anche alla Sardegna, al Trentino Alto Adige, al Friuli Venezia Giulia e alla Valle d’Aosta, delle condizioni di autonomia, come espressamente disciplinato dai rispettivi Statuti speciali adottati con legge costituzionale. Si rinvia per un approfondimento a M. Marcantoni - M. Baldi, Regioni a geometria variabile. Quando, dove e perché il regionalismo funziona, Roma, 2013.

[27] Cfr. B. Caravita di Toritto, L’autonomia del Nord nel perimetro della Costituzione italiana, 2017, in www.federalismi.it.

[28] Sul tema, ampiamente, C. Esposito, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art. 5 della Costituzione, La Costituzione italiana. Saggi, Padova, 1954, 67 ss..

[29] Come è noto, l’articolo 5 della Costituzione è assunto quale canone di interpretazione di tutta la normativa costituzionale riguardante l’autonomia locale che viene elevato al rango di elemento fondamentale dell’ordinamento. In questi termini F. Putzolu, L’autonomia tributaria degli enti territoriali. Profili giuridici degli enti territoriali, Padova, 1996, 10 ss.. Per un approfondimento sul concetto di autonomia finanziaria si veda il contributo di P. Boria, I rapporti tra ordinamenti autonomi: finanza statale e finanza locale, in A.E. La Scala (a cura di), Federalismo fiscale e autonomia degli enti territoriali, Torino, 2010, 70 ss..

[30] L’autosufficienza finanziaria e, di conseguenza, la capacità concreta di estrinsecare anche l’autonomia differenziata da parte degli enti territoriali, può essere assicurata con l’attivazione di tributi propri ovvero mediante idonei strumenti di compartecipazione al gettito di tributi erariali che siano riconducibili al territorio, rimanendo salvi eventuali strumenti perequativi. Si rinvia a G. Scanu, L’autonomia tributaria delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome, Torino, 2017, 4 ss..

[31] Ampiamente, A. Brancasi, L’autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., in Le Regioni, 2003, pp.41 ss..

[32] Cfr. A.E. La Scala, L’attuazione del c.d. “federalismo fiscale” nei rapporti Stato-Regione, in Federalismo fiscale e autonomia degli enti territoriali, Cit., 142.

[33] Ossia prestazioni essenziali che riguardano il settore della sanità, dell’istruzione e dell’assistenza, in cui è necessario rispettare una armonizzazione su tutto il territorio nazionale.

[34] Sul tema, ampiamente, E. Jorio, Il federalismo fiscale verso i costi standard, 2010, in www.federalismi.it.

[35] Si veda V. Ficari, Conclusioni: il cammino dei tributi propri verso i decreti legislativi delegati, in Riv. Dir. trib., 2010, 89 ss.; L. Perrone, I tributi regionali propri derivati, in Rass. Trib., 2010, 1597 ss..

[36] Esula dalla presente indagine un approfondimento sulla riforma del federalismo fiscale e sulla sua attuazione. Si rinvia alla recente relazione, del 18 aprile 2019, del Ministro dell’Economia e delle Finanze, Giovanni Tria, sull’attuazione della riforma sul federalismo fiscale, in www.tesoro.it.

[37] La letteratura sul tema è vastissima. Si vedano, per tutti, F. Amatucci, I principi e le competenze degli enti locali in materia tributaria, in F. Amatucci (a cura di), Il nuovo sistema fiscale degli enti locali, Torino, 2010, 3 ss..; F. Gallo, Prime osservazioni sul nuovo articolo 119 della Costituzione, in Rass. Trib., 2002, 585 ss..; Id, Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili tra Stato, Regioni ed enti locali, in Rass Trib., 2002, 2007 ss.; S. La Rosa, Federalismo e devoluzione nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, in Rass. Trib., 2006, 245 ss..

[38] Cfr. A. Giovanardi, L’autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005, pp.191 ss..

[39] Si veda A. Fantozzi, Riserva di legge e nuovo riparto della potestà normativa in materia tributaria, in Riv. Dir. Trib., 2005, 3 ss..

[40] Si veda A. Morrone, Principi di coordinamento e “qualità” della potestà tributaria di regioni ed enti locali, nota a commento della sentenza Corte costituzionale 26 gennaio 2004, n.37, in Giur. Cost., 2004, 517 ss.. Si tratta, come riferito da A. D’Atena, Tra autonomia e neocentralismo. Verso una nuova stagione del regionalismo italiano?, Torino, 2016, pp.183 ss., di un ruolo di supplenza alla attività del legislatore italiano “non richiesta e non gradita”.

[41] V. Ficari, “Scintille” di autonomia tributaria regionale e limiti interni e comunitari, in Rass. Trib., 2002, 1226 ss..

[42] G. Bizioli, Il divieto di doppia imposizione contenuto nella legge delega in materia di “federalismo fiscale”: Elementi ricostruttivi e profili costituzionali, in A. E. La Scala (a cura di), Federalismo fiscale e autonomia degli enti territoriali, Cit., 185 ss..

[43] Sul tema, per tutti, F. Gallo, Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili tra Stato, Regione e enti locali, in Rass. Trib., 2002, pp.2007 ss..

[44] Si veda, ampiamente, G. Bizioli, I principi statali di coordinamento condizionano l’efficacia della potestà tributaria regionale. La Corte costituzionale aggiunge un altro elemento della definizione del nuovo “federalismo fiscale”, (nota a C. Cost. n.37/2004), in Giur. Cost., 1/2004.

[45] Paragrafo 5 della motivazione.

[46] Per un ampio esame degli interventi della Corte costituzionale sul tema si veda E. De Mita, Le basi costituzionali del “federalismo fiscale”, Milano, 2009.

[47] Parte della dottrina ha letto l’intervento costituzionale del 2008 in continuità con il precedente del 2004. In questi termini, G. Falsitta, Le imposte della regione Sardegna sulle imbarcazioni ed altri beni di “lusso” nelle “secche” dei parametri costituzionali e comunitari, in Corr. Giur., 2008, pp.893 ss.. Di senso contrario, ossia per una lettura in discontinuità, A. Giovanardi, Riflessioni critiche sulla ripartizione delle competenze legislative in materia tributaria tra Stato e Regioni alla luce della sentenza della Corte costituzionale sui tributi propri della Regione Sardegna, in Rass. Trib., 2008, pp.1424 ss..

[48] Paragrafo 5 della motivazione della sentenza Corte costituzionale 102/2008.

[49] Cfr. G. Scanu, L’autonomia tributaria delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome, Cit., 13.

[50] La questione posta all’attenzione della Corte costituzionale riguarda tributi propri su assets collegati al turismo. Per un commento L. Antonini, La sent. n. 102 del 2008: una tappa importante per l’autonomia tributaria regionale, in Giur. Cost., 2008, 2646 ss.; G. Marongiu, Le tasse “Soru” e l’impatto costituzionale, in Riv. Giu. Trib., 2008, 601 ss..

[51] “Al riguardo, va preliminarmente sottolineata la differenza che intercorre tra i princípi del sistema tributario dello Stato ed i princípi fondamentali di coordinamento del sistema tributario nel suo complesso. I primi attengono specificamente alla tipologia e alla struttura degli istituti tributari statali, nonché alle rationes ispiratrici di detti istituti. L'armonia con tali princípi dei tributi regionali va, perciò, intesa come rispetto, da parte del legislatore regionale, dello “spirito” del sistema tributario dello Stato (ex multis, sentenza n. 304 del 2002) e, perciò, come coerenza e omogeneità con tale sistema nel suo complesso e con i singoli istituti che lo compongono. I secondi attengono agli elementi informatori delle regole che presiedono i rapporti e i collegamenti tra il sistema tributario dello Stato, quello delle Regioni a statuto ordinario e quello degli enti locali e presuppongono una legge statale che li fissi espressamente”. Cosi punto 5.2 della motivazione sentenza Corte costituzionale 102/2008.

[52] Il riferimento è alla L.R. Sardegna 4/2006.

[53] Si rinvia a L. Del Federico, Tasse, tributi para-commutativi e prezzi pubblici, Torino, 2000.

[54] D. Stevanato, I “tributi propri” delle regioni nella legge delega sul federalismo fiscale, in Dir. Prat. Trib., 2010, pp.395 ss., evidenzia un approccio fortemente centralistico della legge delega.

[55] Per una analisi sul provvedimento legislativo volto ad assicurare autonomia di entrata e di spesa agli enti territoriali si rinvia a G. Bizioli, Il federalismo fiscale, Soveria Mannelli (Cz), 2010.

[56] Cfr. G. Rivosecchi, Il federalismo fiscale tra giurisprudenza costituzionale e legge n. 42/2009, ovvero: del mancato coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, in Riv. Dir. Trib., 2010, pp.49 ss..

[57] Si rinvia a L. Salvini, I tributi propri di Regioni, Province e Comuni. Profili tributari, in V. Nicotra - F. Pizzetti - S. Scozzese (a cura di), Il Federalismo fiscale, Roma, 2009, pp.215 ss..

[58] Si richiama la L.R Sardegna 4/2006 con riferimento ai tributi sul flusso turistico ed alla L.R. Sicilia 2/2002 sul c.d. tubatico, ossia un tributo di carattere ambientale che colpiva il transito di metano proveniente dall’Algeri attraverso il territorio regionale. La giustificazione “ambientalista” non ha retto, però, ai principi comunitari a tutela della libera circolazione delle merci, ostative in modo concreto alla previsione di dazi all’importazione o all’esportazione, secondo quanto previsto dagli articoli 14, 23, 25 e 133 del Trattato CE. Sul tema con la sentenza TAR Lombardia 24 gennaio 2003, n.130, in Riv. It. Dir. pubbl. com., 2005, 1805, nonché con CTP Palermo, 5 gennaio 2004, n.1203, in www.tributimpresa.it, 2004, è stata dichiarata la illegittimità del tributo.

[59] Si prenda a modello la Regione Siciliana. Il R.D. 15 maggio 1946, recepito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.2, ha approvato lo Statuto. È noto come la forte volontà di disegnare sulla carta un sistema autonomista sia, in concreto, naufragato in un sistema che potrebbe anche definirsi autoreferenziale e che non è servito al sistema regionale siciliano per garantire uno sviluppo economico e sociale. In modo particolare deve essere evidenziata, ai fini del presente lavoro, l’incompiuta autonomia tributaria del titolo V dello Statuto siciliano, ossia quel complesso di norme che fanno esplicito riferimento ai rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione. Infatti, ai sensi degli articoli 36, 37 e 38 dello Statuto, sarebbe riconosciuta una potestà tributaria propria, nonché la compartecipazione alle imposte dirette per i redditi prodotti dalle imprese commerciali ed individuali con sede fuori dalla Regione ma con stabilimenti ed impianti nell’Isola nel rispetto del principio di territorialità. Per un ampio commento critico A.E. La Scala, Il divieto di aiuti di Stato e le agevolazioni fiscali nella Regione Siciliana, in Rass. Trib., 2005, 1503 ss.; S. Pajno, La Sicilia, ovvero dell’autonomia sfiorita, in Riv. Giur. Del Mezzogiorno, 2011, 519 ss.; S. Profeti, La Sicilia. Alla prova del federalismo fiscale, in Ist. Del Federal., 2012, 179 ss..

[60] Evidenzia G. Bizioli, L’autonomia finanziaria e tributaria regionale, Cit., p.178, come “il punto debole della disciplina delle relazioni tributarie dettata dal Titolo V è quindi riconducibile alla mancata previsione costituzionale, o attraverso legge speciale, del riparto materiale degli spazi di autonomia fra Stato e Regioni. L’ampia discrezionalità concessa al legislatore statale, congiuntamente all’assenza di un luogo istituzionale di rappresentanza degli interessi regionali, assegnano al coordinamento (e alla legge statale) il ruolo di arbitro dell’autonomia tributaria regionale”. Lo stesso Autore, inoltre, ha modo di precisare come “una delle cause, se non la causa, del fallimento del progetto regionale, come realizzato a partire dagli anni ‘70, è proprio il mancato riconoscimento di una vera autonomia tributaria alle Regioni che non ha consentito la creazione di una diretta relazione fra amministratori pubblici e amministrati e, dunque, la responsabilità per la gestione della cosa pubblica, degli uni, e il controllo, degli altri”.

[61] G. Bizioli, Op. ult. cit., secondo cui “una delle cause, se non la causa, del fallimento del progetto regionale, come realizzato a partire dagli anni ‘70, è proprio il mancato riconoscimento di una vera autonomia tributaria alle Regioni che non ha consentito la creazione di una diretta relazione fra amministratori pubblici e amministrati e, dunque, la responsabilità per la gestione della cosa pubblica, degli uni, e il controllo, degli altri”.

[62] L. Sturzo, La Regione nella nazione, Milano, 1949, pp.322.

[63] Si veda T. Martines, Studio sull’autonomia politica delle Regioni in Italia, in Riv. Trim. dir. pubbl., 1956, pp.127 ss..

[64] Si veda E. Gizzi, La legge sulla finanza regionale, in Nuova Rass., 1969, pp.387 ss.

[65] In questi termini F. Benvenuti, Risultati e prospettive dell’attività regionale, in Atti del I Convegno di studi giuridici sulla Regione, Padova, 1955, pp.481.

[66] Cfr. F. Putzolu, L’Autonomia tributaria degli enti territoriali. Profili giuridici del federalismo fiscale, Padova, 1996, pp.134 ss..

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