Il DDL cost. A.S. n. 29 ed il regionalismo differenziato nel rispetto dei vincoli comunitari

Il ddl cost. a.s. n. 29 ed il regionalismo differenziato

 nel rispetto dei vincoli comunitari

 

Giacomo Gargano* – Luca Pedullà**[1]

*   Professore associato di diritto amministrativo – Università “Kore” di Enna

** Professore associato di diritto costituzionale – Università “Kore” di Enna

 

Abstract: Lo spirito originario dal quale è nato lo Statuto siciliano rende avvertiti del fatto che l’autonomia siciliana non ha rappresentato una concessione graziosa del Parlamento nazionale ma la condizione stessa in base alla quale la Sicilia ha contribuito alla strutturazione dello Stato italiano. Il riconoscimento di una autonomia così “speciale” e i meccanismi procedurali previsti nello Statuto, non escluso quello di cui discutiamo ex art. 41-ter, non sono certo casuali bensì protesi alla valorizzazione delle scelte operate ab intra dalla Regione medesima, mettendo quest’ultima per il futuro al riparo, ab extra, da eventuali scelte centralistiche impositive. Da ciò si avverte l’esigenza di un “allineamento armonico” con il terzo comma dell’art. 116 Cost. che rende oggi le Regioni ordinarie partecipi della definizione delle proprie prerogative di autonomia, sancendo che “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” possono essere attribuite alle dette Regioni con legge dello Stato, da adottarsi su iniziativa delle stesse “sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

 

Parole chiave: Regione siciliana; statuto speciale; autonomia; sussidiarietà.

 

 

1. I “precedenti” più significativi in materia per la Regione Siciliana

 

È pervenuta all’Assemblea Regionale Siciliana (ars), per l’espressione del proprio, non vincolante, “parere”, il ddl cost. A.S. n. 29[2] il cui oggetto è il seguente: “Modifiche agli statuti delle regioni ad autonomia speciale, concernenti la procedura per la modificazione degli statuti medesimi”. ddl che non riguarda soltanto la Regione Siciliana ma si compone di diversi articoli nei quali si propone la modifica delle disposizioni di tutti gli Statuti speciali concernenti la procedura di revisione statutaria.

Per quanto riguarda lo Statuto siciliano, l’art. 41-ter che, com’è noto, è stato introdotto dalla legge cost. n. 2/2001[3], al terzo comma prevede che “i progetti di modificazione del presente Statuto di iniziativa governativa o parlamentare sono comunicati dal Governo della Repubblica all’Assemblea regionale, che esprime il suo parere entro due mesi”.

Anche se il detto ddl cost. in data 9 ottobre 2018 è stato respinto dall’Assemblea, è rilevante osservare come, a far data dalla detta legge cost. n. 2/2001, ed in particolare dalla xiii legislatura, più volte - ora per iniziativa del Parlamento nazionale, ora (ma assai più di rado) per iniziativa del Parlamento regionale - si sia messa mano alla detta modifica, finora senza successo[4]. Eppure, proprio nella xiii legislatura, il ddl cost. A.S. n. 1238[5] ricevette parere favorevole da parte dell’Assemblea nella lontana seduta n. 103 del 28.11.2002, ma parimenti vero è che, in siffatto ultimo caso, la questione era stata posta diversamente, atteso che si proponeva la modifica del terzo comma dell’art. 41-ter mediante la seguente (generica) formulazione: “Le modificazioni sono approvate previa intesa con l’Assemblea regionale”.

Già in tale ddl cost. si rinviene, nelle ipotesi di iniziativa non assembleare, la richiesta di introdurre il meccanismo della “intesa” in luogo della previsione del normato “parere”[6], mancando però ogni riferimento sia ai possibili quorum sia al “significato” giuridico da attribuire all’eventuale silenzio.

Com’è noto, siffatto ddl non ebbe seguito per lo spirare della legislatura nazionale, anche se la citata previsione venne inserita nella legge costituzionale approvata il 16 novembre 2005 (sulla c.d. “devolution”), di seguito respinta dagli elettori col referendum costituzionale del giugno 2006.

Nella xiv legislatura, e più specificamente nella seduta d’Aula n. 32 del 5 dicembre 2006, l’ars ha espresso il proprio parere sui ddl cost., presentati alla Camera dei Deputati, nn. 203[7], 980[8], 1241[9] e 1606[10], aventi ad oggetto “Disposizioni concernenti la procedura per la modifica degli statuti delle regioni a statuto speciale”.

I primi tre ddl prevedevano che la modifica dello Statuto, dopo essere stata approvata da entrambe le Camere in prima deliberazione, venisse trasmessa all’ars per l’espressione dell’intesa. Di seguito, l’Assemblea, entro tre mesi, avrebbe potuto esprimere il proprio diniego alla proposta con la maggioranza dei due terzi dei propri componenti. Decorso infruttuosamente il termine si sarebbe formato il c.d. “silenzio-assenso”, consentendosi alle Camere di poter procedere con l’approvazione della legge costituzionale.

Il quarto ddl, ossia il n. 1606, pur riproponendo il meccanismo dell’intesa con possibilità di diniego a maggioranza dei due terzi, introduceva un elemento di novità nel momento in cui prevedeva che qualora su un ddl approvato da una delle due Camere in prima deliberazione l’ars avesse espresso parere contrario, il Presidente della Regione avrebbe potuto indire un referendum consultivo entro i termini previsti per la seconda deliberazione camerale. L’Assemblea espresse, però, parere contrario motivato dal fatto che la logica sottesa alla proposta riguardava (e tutelava) solo alcune regioni a statuto speciale, posto che garantiva il più ampio coinvolgimento dei plurimi gruppi etnici presenti. Questione che, invero, mal si attagliava alle esigenze del territorio siciliano ove non esistevano vere e proprie minoranze etniche[11].

Nel corso della xv legislatura, nelle sedute nn. 106 del 29 luglio e 111 del 29 settembre 2009, sempre con riferimento esclusivo alla procedura di modifica dello Statuto, l’ARS ha vagliato tre importanti proposte parlamentari.

Il ddl cost. A.S. n. 41 prevedeva che i ddl cost. riguardanti le modifiche statutarie venissero trasmessi all’ars per l’adesione all’intesa, dopo la loro approvazione da parte delle Camere in prima deliberazione. Qualora l’Assemblea, entro tre mesi, non avesse manifestato il proprio diniego con deliberazione assunta a maggioranza dei due terzi dei propri componenti, le Camere avrebbero potuto procedere all’approvazione della legge costituzionale col meccanismo del c.d. “silenzio-assenso”. Sul detto ddl l’Assemblea espresse parere contrario, poiché ritenne che la modifica statutaria proposta non rispondesse all’esigenza di garantire all’ars la titolarità del potere di modifica dell’atto fondante l’autonomia siciliana.

Ad essi, sempre durante la xv legislatura, si aggiungano i ddl d’iniziativa della Regione Siciliana. In particolare, i compositi (e sul punto che ci occupa, pressoché analoghi) ddl nn. 78[12] e 110[13]. In entrambi i ddl si proponeva la modifica dell’art. 41-ter dello Statuto siciliano nel senso di inserire una riserva all’Assemblea regionale del potere di iniziativa, da esercitare a maggioranza dei due terzi dei componenti, nonché la possibilità per il Parlamento nazionale di rifiutare l’approvazione nel caso di contrasto con i principi fondamentali della Costituzione o con gli interessi essenziali unitari della comunità nazionale, nonché la facoltà da parte dell’ars di proporre ricorso innanzi alla Corte costituzionale nei confronti del rifiuto qualora esso fosse stato fondato sull’asserita violazione di principi fondamentali della Costituzione. 

Non tralasciandosi il ddl n. 355[14] volto a reiterare l’introduzione del parere vincolante da parte dell’ars sui progetti di modificazione statutari proposti dal Governo.

Nel corso della xvi legislatura furono esaminati dall’ars, sempre sul tema che ci riguarda, diversi ddl cost. Ad es., i nn. 41[15], 42[16] e 363[17], non solo tra loro sono identici ma presentano anche un analogo contenuto rispetto al ddl cost. as n. 29 che ci occupa. All’epoca l’ARS approvò siffatti DDL ritenendo l’intesa quale rafforzamento della posizione assembleare, posta su un piano di parità nei confronti dello Stato.

Contenuto e sostanza assai diversa, invece, presenta il ddl cost. n. 965[18] che prevedeva il meccanismo del “silenzio-diniego” da parte dell’ars, dove per la prima volta, si tentò di sostituire il meccanismo del silenzio-assenso con quello del silenzio-diniego.

Specificamente, l’ars poteva esprimersi in senso “inibente” nei confronti delle proposte parlamentari di modifica dello Statuto siciliano, in quanto che se entro tre mesi dalla trasmissione del progetto di modificazione non fosse stato deliberato l’assenso dall’Assemblea con la maggioranza dei due terzi, sarebbe stata in radice inibita alle Camere l’approvazione della legge costituzionale. Pertanto, senza l’espressa ratifica dell’ARS non si sarebbe resa possibile la modifica statutaria, impregiudicata restando una successiva iniziativa delle Camere volta alla presentazione di altro DDL, pur similare negli intenti. A siffatto DDL cost. – il cui scopo appariva quello di limitare il dilatarsi di una visione centralistica - venne però dato esito negativo sia in sede di I Commissione[19], sia nella successiva seduta d’Aula[20].

Imposto di fondo diverso aveva il DDL cost. n. 1655[21] che mirava alla modifica dell’art. 116 Cost., mediante l’aggiunta al primo comma dell’attribuzione ai Consigli regionali e all’ARS del potere di iniziativa relativo alla revisione degli statuti speciali[22]. Nello specifico l’art. 41-ter veniva riscritto nel suo secondo e terzo comma, così da riservare all’ARS l’iniziativa, da adottare a maggioranza dei due terzi dei componenti, sulle modifiche statutarie, prevedendo che alla stessa Assemblea venissero trasmessi i relativi DDL già approvati dalle Camere in prima deliberazione, affinché potesse esprimere entro tre mesi il proprio parere – che diveniva vincolante - da adottare a maggioranza dei due terzi. L’Assemblea, dopo ampia discussione, espresse parere favorevole, poiché ritenne che la modifica proposta riconoscesse all’Assemblea regionale un più ampio ruolo nel procedimento di revisione dello Statuto, sia in fase di iniziativa sia in fase di successive eventuali modifiche, rispondendo all’esigenza di garantire all’ars la titolarità esclusiva dell’iniziativa in materia di modifica statutaria.

Infine, va menzionato il ddl cost. n. 1656[23] che riprende in toto l’Atto Camera n. 980 (il cui testo è stato analogamente riprodotto in siffatto ddl), già esaminato e approvato dalla I Commissione permanente (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati e poi rimasto in attesa dell’esame da parte dell’Assemblea.

Nelle ultime legislature, come può osservarsi, la tendenza all’interno delle varie proposte di modifiche statutarie è stata quella di sostituire il “parere” assembleare con quello della “intesa”, ritenendo quest’ultimo strumento un rafforzamento dell’autonomia statutaria in quanto fonte di trattativa con pari dignità tra Stato e Regione. Ma, ci si chiede, è davvero così?

 

2. La proposta modifica poggiata sulla “intesa” rafforza davvero i rapporti tra lo Stato e le Regioni ad autonomia speciale?

 

In buona sostanza, l’intesa di cui si parla sottende al diritto dell’ARS di deliberare sul progetto di modificazione proposto dal Parlamento nazionale prima che quest’ultimo proceda alla seconda deliberazione, mentre col “parere” l’ARS si trova a deliberare su un Progetto già a monte “preconfezionato”, frutto magari di un accordo ad ampio raggio tra le forze politiche nazionali, richiedendosi così alla stessa ARS solo di votarlo favorevolmente o meno. In tal modo, ci si trova di fronte al meccanismo del “tutto o niente”, non essendo in alcun caso emendabile, né in melius né in peius, il DDL cost. trasmesso all’Assemblea, atteso che ex art. 99, co. 3, del regolamento della Camera dei Deputati, nonché dell’art. 123 del regolamento del Senato, in seconda lettura non sono ammessi né emendamenti, né ordini del giorno, né lo stralcio di una o più norme dei DDL cost.

Se dal punto di vista, per così dire, della “economia legislativa” è ben comprensibile la richiesta deliberazione assembleare regionale volta ad evitare lungaggini di sorta – atteso che se dopo la prima deliberazione il DDL cost. viene bocciato dall’ARS, quell’iter nazionale s’interrompe – è sotto il profilo dell’asserita benefica differenziazione, tanto formale quanto sostanziale, tra l’intesa e il parere che non convince.

Infatti, la richiesta di “intesa” formulata dal Parlamento nazionale, non mi sembra possa portare ad un autentico rafforzamento dei rapporti tra lo Stato e la Regione siciliana. Al di là del differente nomen iuris che si intende attribuire, così com’è congeniata l’intesa, pressoché nulla cambia rispetto al già previsto parere[24]. Infatti, sia nel caso dell’intesa sia nel caso del parere l’ARS si trova a dover deliberare su un testo già preconfezionato.

Allora delle due l’una: o l’intesa tra lo Stato e la Regione Siciliana sulla modifica statutaria si realizza ancor prima di iniziare l’iter parlamentare – divenendo quello il momento dialettico privilegiato di raccordo – oppure sembra persino fuori luogo parlare, appunto, di una “intesa” rispetto ad una iniziativa dove la Regione viene investita soltanto ex post. L’asserito “vetusto” parere, allora, pur non essendo giuridicamente vincolante, mantiene intatto il proprio rilevante significato politico nei confronti del Parlamento nazionale, specialmente nel caso di manifestato diniego.

Una puntuale intesa va ricercata, dunque, a monte e non a valle, investendo della trattazione della questione o un qualificato organo che funga da raccordo fra i due enti[25] oppure la Conferenza Unificata, quale sede deputata per l’integrazione dei vari punti di vista e delle esigenze delle autonomie essendo, per dirla con le parole della Corte cost., “uno strumento di collaborazione e raccordo tra Stato e Regioni ad autonomia speciale finalizzato alla ricerca di una sintesi positiva tra posizioni ed interessi potenzialmente diversi"[26]. Pur restando siffatta ultima sede quella preferibile anche per la “concretizzazione del parametro della leale collaborazione[27], essa mostra dei limiti: sia sotto il profilo della natura giuridica restando essenzialmente un organo consultivo sia perché, già da tempo si sostiene[28] che, l’intesa scaturente dalla Conferenza andrebbe considerata quale atto infra-procedimentale e dunque non sarebbe una vera e propria fonte normativa[29], sia perché infine, così com’è oggi strutturato, essa enfatizza il ruolo dei vertici degli esecutivi dello Stato e degli enti territoriali, a tutto svantaggio degli organi rappresentativo-deliberativi.

Organo di raccordo, qualunque esso sia, da ritenersi portatore di una vincolante “intesa forte”, nel senso che il suo mancato raggiungimento dovrebbe recare con sé l’impossibilità di concludere il relativo procedimento[30]. D’altronde, che l’organo di raccordo sia da ritenere essenziale lo si può anche ravvisare dal fatto che lo Statuto siciliano non mi pare presupponga necessariamente l’esistenza imprescindibile di un foedus, di un patto, tra lo Stato e la Regione siciliana, come testimoniato dalla revisione attuata autonomamente dal legislatore statale nel 2001 tramite, ad es., l’elezione diretta del presidente della Regione. La dinamica unilaterale, disaggregativa, talora seguita dal Parlamento nazionale mi pare ridimensioni la visione di chi ritiene debba esistere, nella definizione degli assetti costituzionali, una fideistica contrattualità tra lo Stato e le Regioni ad autonomia speciale.

Nella tematica che ci occupa, allora, pur non apparendo fuori luogo evocare la rilevante questione della c.d. “natura pattizia” dei rapporti tra Stato e Regioni a statuto speciale, non appare, però, questa la sede (che richiederebbe ben altro spazio) per discutere se l’intesa (così come è stata qui voluta) rafforzi realmente il carattere pattizio tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale, sulla scia di quanto già operato dalla legge cost. n. 3/2001 sulla “intesa” Stato/Regioni ordinarie. Anzi, se proprio se ne vuole discutere, ritengo che lo si debba fare in “negativo”, rafforzandosi l’idea di come la mancata approvazione del DDL cost. vieti alle Camere di procedere ulteriormente, magari con la riproposizione nella stessa legislatura di pressoché identici DDL cost., venendosi così a stabilire un patto di lealtà Stato/Regione.

Viceversa, qualora il Parlamento dovesse decidere di insistere su tale via, ci troveremmo dinanzi, per un verso, ad un pericoloso aggravamento della procedura di modificazione degli statuti speciali e, per altro verso, ad un deprecabile scontro politico-istituzionale, dove lo Stato rivendicherebbe con forza impositiva la propria sovranità. Se quanto appena detto dovesse accadere, allora, il meccanismo presupposto dell’intesa verrebbe svuotato di ogni senso, atteso che esso esige l’esistenza di un rapporto pari ordinato tra il Parlamento nazionale e quello regionale, alla stessa stregua delle Intese stipulate tra il Governo e i culti acattolici, dove (non a caso) si parla di “legge atipica” (anche) perché nessuno è capace di imporre qualcosa all’altro contro la propria volontà.

Una intesa, davvero, rispettosa delle esigenze del territorio e conforme alla volontà statutaria di cui al 41-ter, terzo comma, dovrebbe prevedere due possibilità, alternative tra loro: o che il parere assembleare venga espresso all’inizio del procedimento, ossia prima che si avvii l’esame del progetto di revisione[31], così da rendere effettivamente pari ordinata la negoziazione, privilegiando a monte (e non a valle) la discussione in merito alla modificazione di cui si discute poggiandola su una leale cooperazione Stato/Regione; oppure che si valorizzi il potere inibente dell’Assemblea regionale tramite il meccanismo del “silenzio-diniego”, così da capovolgere il meccanismo del “tutto o niente” a favore dell’ARS.

Residua una “zona grigia” che costituisce una sorta di terza opzione, ossia la possibilità che l’ARS possa esprimere degli emendamenti alla proposta governativa o parlamentare, finanche (perché no?) ancor prima che si arrivi alla deliberazione in prima lettura del progetto di legge di revisione[32], così da neutralizzare la rigidità del meccanismo del “tutto o niente”. Parimenti, nel caso di iniziativa dell’ARS, lo stesso potere dovrebbe riconoscersi al Parlamento o al Governo nazionale.

 

3. Tutela dell’autonomia statutaria ed effetti del silenzio

 

Nel DDL cost. di cui discutiamo viene attribuito al silenzio dell’Amministrazione regionale l’effetto di “assenso”: nel caso in cui l’Assemblea regionale, infatti, non deliberi entro tre mesi “dalla trasmissione del testo” il proprio diniego, “le Camere possono approvare la legge costituzionale”. Pertanto, a differenza di quanto avviene oggi, dove l’Assemblea entro due mesi e con qualunque maggioranza può decidere di accogliere o rigettare il progetto di modificazione, con l’approvazione da parte del Parlamento nazionale del DDL, il silenzio dell’Assemblea regionale – tramite, ad es., la mancata specifica riunione assembleare o tramite la bocciatura del DDL con un quorum, però, inferiore ai 2/3 dei componenti – consente alle Camere di poter procedere ugualmente alla modifica statutaria.

Estremizzando il concetto, la mancata deliberazione e, dunque, la mancata espressione della volontà assembleare locale, con siffatto meccanismo può essere politicamente interpretata come assenso implicito alla proposta modifica nazionale, tant’è vero che se le Camere dovessero poi decidere di approvare la detta legge costituzionale non potrebbe dirsi che ciò abbiano fatto in solitudine ma con l’assenso (appunto, col “silenzio-assenso”) dell’Assemblea regionale.

Cosa diversa, invece, si verificherebbe se si prevedesse il meccanismo opposto del “silenzio-diniego” – come si tentò di fare nel (già visto) DDL cost. A.S. n. 965 presentato nel corso della sedicesima legislatura e riguardante solo la Regione Siciliana – dove si intendeva assegnare, in maniera esplicita, all’ARS il diritto-dovere di ratificare le proposte di revisione approvate in prima deliberazione dal Parlamento nazionale, mediante il meccanismo del silenzio-diniego, in virtù del quale senza l’espressa ratifica dell’Assemblea regionale siciliana non sarebbe stata possibile la modifica dello Statuto. Semplice la formulazione utilizzata: “…L’assenso alla proposta di intesa può essere manifestato entro tre mesi dalla trasmissione del testo, con deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea regionale. Decorso tale termine senza che sia stato deliberato l’assenso, le Camere non possono approvare la legge costituzionale”.

Meccanismo del silenzio-diniego che, a cascata, finisce per neutralizzare la pericolosità dell’elevato quorum previsto.

È questa, evidentemente, una riflessione che non vuole estendere in modo automatico gli effetti dell’istituto del silenzio alla modifica dello Statuo siciliano ma che, comunque, tende a recepire il nuovo paradigma nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e l’introduzione di esso anche tra le pubbliche amministrazioni. In estrema sintesi, un ragionamento che vede attribuire, su più livelli, il concetto di silenzio-assenso come sanzione e rimedio all’inerzia delle Amministrazioni.

Del resto, riguardo alla applicazione della Legge Madia in merito all’applicazione della riforma della legge 241/1990, articolo 17 bis, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha posto specifici quesiti al Consiglio di Stato anche sulla possibile applicazione della disciplina sul silenzio a qualsiasi procedimento amministrativo, ivi compresi quelli – espressamente contemplati – volti all’emanazione di atti normativi.

In modo particolare, con il parere n. 1040, del 19 luglio 2016, il Consiglio di Stato rispetto allo specifico quesito della individuazione dell’ambito di applicazione oggettivo della disciplina sul silenzio-assenso tra Pubbliche amministrazioni ha immediatamente fatto riferimento ad un “nuovo paradigma” nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.

Una normativa che si applicherebbe anche agli organi politici sia quando essi adottano atti normativi, sia quando sono chiamati ad esprimere concerti, assensi o nulla osta comunque denominati nell’àmbito di procedimenti per l’adozione di atti normativi di competenza di altre Amministrazioni.

È, tuttavia, una fondamentale regola generale applicabile esclusivamente nei rapporti ‘interni’ tra amministrazioni e, in particolare, al silenzio-assenso ‘endoprocedimentale’. In estrema sintesi, è appena il caso di ricordare, poi, che il meccanismo di cui all’art. 17-bis riguarda esclusivamente i procedimenti diretti all’adozione di atti amministrativi e normativi subprimari, mentre non può applicarsi a decisioni di carattere non amministrativo e a connotazione “politica” in senso stretto.

È, quindi, un richiamo normativo volto a sottolineare gli obiettivi a cui tende il legislatore e che, in tale ottica di “semplificazione”, sembra vogliano applicarsi anche al rapporto costituzionale tra Stato e Regioni a statuto speciale, attribuendo alla inerzia un significato di assenso.

4. La scelta del quorum più idoneo – rectius: realmente raggiungibile – in tempi di frammentazione politico-partitica

 

Alla ratio del silenzio si lega strettamente quello del richiesto quorum dei 2/3 dei componenti l’Assemblea regionale, ossia di una maggioranza non assoluta ma qualificata. Siffatta maggioranza implica, dunque, che su 70 deputati almeno 47 di essi si esprimano negativamente al fine di realizzare il richiamato “diniego” alla proposta d’intesa.

La questione “vera” che si annida dietro ad una siffatta maggioranza richiesta è se essa permetta in concreto di giungere ad una proficua votazione con una così ampia maggioranza numerica, specie in tempi di così ampia “frammentarietà politica[33]. Si badi, non s’intende affatto entrare sulla questione politica connessa alla detta frammentazione, quanto piuttosto su quella della funzionalità, della proficuità deliberativa dell’Assemblea che, si ripete, in caso di frammentarietà e, dunque, di possibili veti incrociati ed ostruzionismi, potrebbe finire per rinunciare alla propria titolarità del potere di modifica dell’atto fondante l’autonomia siciliana, consegnando la capacità decisionale alle minoranze.

Invero, l’elevato quorum richiesto se, per un verso, può magari essere stato voluto a garanzia di una forte condivisione assembleare, per altro verso rischia di consegnare la possibile modificazione statutaria nelle mani delle forze di opposizione, capaci così di incidere su molteplici fondamentali aspetti statutari.

Pertanto, al fine di rendere meno complicato il raggiungimento del detto quorum si potrebbe pensare ad un abbassamento di esso, da maggioranza qualificata a maggioranza assoluta. Ciò, pur non apparendo come una soluzione risolutiva della quaestio, almeno avrebbe il merito di colmare una palese asimmetria. Seguendo la formulazione del DDL cost. A.S. n. 29, è stato correttamente osservato dalla dottrina più avvertita[34] che, mentre il Parlamento nazionale potrebbe approvare la riforma statutaria anche mediante la “semplice” maggioranza assoluta posto che nessuna norma impone il raggiungimento del quorum dei due terzi dei voti all’ARS, invece, verrebbe imposta la regola dei 2/3 dei componenti l’Assemblea, pretendendo così la modifica radicale di quanto previsto dall’art. 41-ter che nessun quorum prevede.

Abbassamento del quorum che finirebbe, anche, per mitigare la rigidità del meccanismo del silenzio-assenso, togliendo il potere meramente inibente alle minoranze, riconsegnando così il potere di riforma dello Statuto alla maggioranza.

 

5. Alcune brevi considerazioni finali

 

Lo spirito originario dal quale è nato lo Statuto siciliano rende avvertiti del fatto che l’autonomia siciliana non ha rappresentato una concessione graziosa del Parlamento nazionale ma la condizione stessa in base alla quale la Sicilia ha contribuito alla strutturazione dello Stato italiano. Il riconoscimento di una autonomia così “speciale” e i meccanismi procedurali previsti nello Statuto, non escluso quello di cui discutiamo ex art. 41-ter, non sono certo casuali bensì protesi alla valorizzazione delle scelte operate ab intra dalla Regione medesima, mettendo quest’ultima per il futuro al riparo, ab extra, da eventuali scelte centralistiche impositive.

La realizzazione di scelte benefiche per il territorio regionale non può passare per il tramite dell’utilizzo di leggi ad hoc varate per la contingente occasione o per fronteggiare la (immancabile) emergenza di turno, ma va strutturata con progetti di lungo periodo coinvolgendo nelle varie scelte decisionali le comunità, gli ordini professionali, le Università, etc… Il mancato adeguamento dello Statuto alle plurime riforme intervenute nel tempo, (mi riferisco soprattutto a quella del 2001), ha prodotto “speciali” guasti, a tutto svantaggio per la Regione ad autonomia “speciale”. In tale contesto, mi pare che, a torto o ragione, l’unico tentativo di adeguamento, ossia di riscrittura massiccia dello Statuto siciliano, sia stato quello approvato dalla Commissione speciale per la revisione dello Statuto regionale il 17 marzo 2004, che si mostrava piuttosto geloso delle prerogative statutarie, espressamente prevedendo, ad es., al punto 1 dell’art. 41-ter che la potestà di proporre modifiche doveva essere “riservata all’Assemblea regionale[35].

É ben nota, d’altronde, l’accusa rivolta da tempo alle Regioni a Statuto speciale – dalle quali non va certo esentata la Regione Siciliana – di non aver saputo tradurre in un vantaggio (non solo economico) le previsioni statutarie. In tal senso, tanto l’inerzia assembleare quanto i veti incrociati tra maggioranza e opposizione su temi non occasionali ma strutturali, hanno giocato un nefasto ruolo nella revisione statutaria.

Se, per un verso, la forma della legge costituzionale rappresenta per le Regioni a statuto speciale una garanzia ed una opportunità, collocando siffatti statuti nel gradino più alto della gerarchia delle fonti e, dunque, abilitandoli a statuire una disciplina differenziata rispetto alla normativa che viene imposta alle Regioni ordinarie, per altro verso lo Statuto delle Regioni ordinarie, in virtù dell’art. 123 Cost. (come novellato dalla legge cost. n. 3 del 2001) che prevede che “lo Statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi”, finisce per apparire uno strumento maggiormente rispondente alle esigenze dei singoli territori[36].

Da ciò si avverte l’esigenza di un “allineamento armonico” con il terzo comma dell’art. 116 Cost. che rende oggi le Regioni ordinarie partecipi della definizione delle proprie prerogative di autonomia, sancendo che “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” possono essere attribuite alle dette Regioni con legge dello Stato, da adottarsi su iniziativa delle stesse “sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Sia chiaro: l’intesa prevista nel DDL cost. A.S. n. 29 non è, per partito preso, da demonizzare in toto. Anzi, essa sarebbe da guardare positivamente all’interno di un sistema davvero virtuoso dove, ad es., la maggioranza assembleare sia sempre e comunque granitica o dove l’opposizione voti responsabilmente e a prescindere da ciò che ritiene di fare la maggioranza. Potendo, però, mancare queste due precondizioni ecco allora emergere il rischio di una delega in bianco centralistica.

Anche se il detto DDL cost. è stato “bocciato” dall’ARS, per il futuro una cosa pare certa: rebus sic stantibus la presenza di una pluralità di soggetti co-decidenti, ovvero la sommatoria di identiche volontà che devono alla fine convergere su uno stesso testo, può rivelarsi nella pratica oltremodo difficile da ottenere, col rischio concreto o di ingessare le istituzioni regionali o di perdere pezzi di autonomia, con la certezza che una volta compiuta una scelta indietro non si potrà più facilmente tornare.



[1] Nel presente lavoro vanno interamente ascritti a G. Gargano i §§ 1 e 3; L. Pedullà i §§ 2 e 4; le Conclusioni, invece, sono frutto del ragionamento congiunto dei due Autori.

[2] Onn. proponenti: Durnwalder, Steger, Unterberger.

[3] L’originario testo dello Statuto siciliano non conteneva una specifica disposizione sulle modifiche statutarie.

[4] Nella disamina che seguirà mi soffermerò unicamente sulle modifiche proposte dal parlamento nazionale o regionale riguardanti in senso stretto l’art. 41-ter dello Statuto siciliano.

[5] Onn. Proponenti: Rollandin, Ausserhofer, Andreotti, Kofler, Peterlini, Michelini, Betta, Ruvolo, Salzano.

[6] Inserimento dell’intesa da prevedersi in tutti e cinque gli statuti delle Regioni a statuto speciale.

[7] Onn. proponenti: Zeller, Brugger, Widmann, Bezzi, Nicco.

[8] Onn. proponenti: Bressa, Franceschini, Migliore, Donadi, Villetti, Sgobio, Bonelli, Fabris, Sereni.

[9] On. proponente: Boato.

[10] Onn. proponenti: Biancofiore, La Loggia, Santelli, Bertolini, Carfagna, Gardini.

[11] Anche in quel caso il DDL non ebbe seguito per il venir meno della legislatura nazionale.

[12] On. proponente primo firmatario: Cracolici.

[13] On. proponente: Speziale.

[14] On. proponente: Aricò.

[15] Onn. proponenti: Peterlini e Pinzger.

[16] Onn. proponenti: Zeller e Berger.

[17] Onn. Proponenti: Palermo, Zeller, Berger, Laniece, Fravezzi, Panizza, Nencini, Russo, Tonini.

[18] Onn. proponenti: Oliva e Pistorio.

[19] Seduta n. 54 del 21.7.2009.

[20] Seduta n. 106 del 29.7.2009.

[21] Senatori proponenti: Finocchiaro, Bianco, Ceccanti, Vitali, De Sena, Adamo, Papania.

[22] Ciò che emerge in detto DDL è la scelta tecnica di proporre, al contempo, sia un’integrazione all’art. 1 del 116 Cost. relativo agli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata, sia la riscrittura delle disposizioni degli stessi statuti riguardanti la procedura di approvazione delle leggi costituzionali recanti modifiche statutarie (artt. 2, 3, 4, 5 e 6).

[23] Onn. proponenti: Ceccanti e Finocchiaro.

[24]Anche se non manca chi, invece, pone l’accento sull’intesa quale ideale “rafforzamento del momento partecipativo della Regione al procedimento di formazione della legge costituzionale”, Saitta A., Osservazioni a margine del Disegno di legge costituzionale n. 29 del 23 marzo 2018 (Modifiche agli statuti delle regioni ad autonomia speciale, concernenti la procedura per la modificazione degli statuti medesimi), su www.dirittiregionali.it, 18.10.2018, 6 s.

[25]Si veda, ad es., la pur non recente proposta di Merloni F., di creare una apposita “Camera territoriale”, su Inattuazione del Titolo V e fallimento della via statutaria all’autonomia regionale. Moriremo tutti centralisti? Note italiane alla sentenza 31/2010 del Tribunal Costitucional spagnolo sullo Statuto della Catalogna, in Istit. fed., 2011, 86 ss.

[26] Corte cost., sent. n. 109 del 1995.

[27] Corte cost., sent. n. 31 del 2006.

[28] In tal senso, si veda Sandulli A., La Conferenza Stato-Regioni e le sue prospettive, in Le Regioni, 1995, 837 ss.

[29] In tal senso, anche se più in generale, cfr. la sent. della Corte cost., n. 270 del 2005.

[30] Sulla cronologicamente risalente distinzione tra “intesa forte” e “intesa debole”, si vedano Agosta S., Dall'intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, su www.federalismi.it,  2004; Cecchetti M., Le intese tra Stato e Regioni su atti necessari. Come preservare il valore della "codecisione paritaria" evitandone gli effetti perversi (nota a Corte cost., n. 27/2004), su www.forumcostituzionale.it; D’Atena A., Sulle pretese differenze tra intese “deboli” e pareri nei rapporti tra Stato e regioni, in Giur. Cost., 1991, 3908 ss. Rizza G., Le intese costituzionali tra enti territoriali: tipologia, orientamenti della Corte e spunti ricostruttivi, in Scritti sulle fonti normative e altri temi di vario diritto in onore di V. Crisafulli, Padova 1985, I, 705 ss.; Torchia L., I raccordi tra Stato e Regioni. Un'indagine su organi e procedimenti, Milano 1986. Più di recente, si vedano i saggi di Candido A., La leale collaborazione tra tra intese deboli e forti: una contrapposizione sbadita, in Giur. Cost., 1, 2016, 1 ss. che, segnatamente si occupa di commentare la sent. 1 del 2016 della Corte cost. e Colasante P.-Iacoviello A., Prassi e potenziali sviluppi dell’Intergovernmental mangement nell’ordinamento italiano. Riflessi sul principio di leale cooperazione, su www.rivistaic.it, 3, 2017.

[31]In tal senso, cfr. Morelli A., Le garanzie statutarie: revisione dello statuto e giudizi davanti alla Corte costituzionale, in AA.VV., Per un nuovo statuto della Regione siciliana, Torino 2017, 219 s.

[32] Lo ricorda, da ultimo, esprimendo parere favorevole, Ruggeri A., nel suo scritto Note minime a margine di una proposta volta a convertire il “parere” in “intesa” nelle procedure di revisione, d’iniziativa governativa o parlamentare, degli statuti regionali speciali: un passo avanti o uno indietro lungo la via della promozione dell’autonomia?, su www.dirittiregionali.it, 11.10.2018, 9 ss., che a p. 15 del detto lavoro evidenzia come nel caso in cui si dia accesso alla possibilità degli emendamenti, il proposto termine di “tre mesi” possa rivelarsi insufficiente.

[33] Di ciò, peraltro, ne sono ben coscienti gli stessi Proponenti. Ad es., nel DDL cost. n. 41 del 2008, gli stessi Onn. Relatori, espressamente osservavano: “La maggioranza dei due terzi dei componenti dell’Assemblea regionale o provinciale richiesta per esprimere il veto contro l’intesa (disposizione identica a quella dell’articolo 38 del disegno di legge di riforma della parte seconda della Costituzione, rigettato con il referendum) è probabilmente da ritenersi molto onerosa. In effetti anche un diniego espresso a maggioranza assoluta può essere preso in considerazione, al fine di tutelare adeguatamente l’integrità dell’autonomia speciale e il diritto di condividere le scelte che riguardano la sfera di interesse delle regioni o province autonome”.

[34] Saitta A., Osservazioni a margine, cit., 7 ss.

[35] Con riferimento alla bozza per un nuovo statuto ed agli sforzi fatti in tal senso, cfr. Ruggeri A., Riforma dello statuto siciliano e riordino del sistema delle fonti (a proposito della bozza Leanza), su www.federalismi.it, 2, 2003.

[36] In senso critico, conforme a quanto qui accennato, si veda Saitta A., Osservazioni a margine, cit., 1 ss.

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