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La riforma del sistema giudiziario in Ungheria e la reazione dell’Unione europea dal 2011 ad oggi

Antonella Galletti

Dottore di ricerca e cultore di Diritto dell’Unione europea nell’Università “Kore” di Enna

 

ABSTRACT: Quando i meccanismi nazionali istituiti per tutelare i diritti fondamentali, i principi dello Stato di diritto e della democrazia cessano di operare in modo efficace, si delinea una minaccia sistemica allo Stato di diritto e al buon funzionamento dell’ue. In tali situazioni è necessario che l’Unione intervenga. L’esperienza ha dimostrato, tuttavia, che non si è riusciti a fronteggiare efficacemente una minaccia allo Stato di diritto negli Stati membri con gli strumenti attualmente vigenti. Eventi recenti, come quelli accaduti in Ungheria hanno, infatti, rivelato i limiti delle nostre strutture politiche europee.

 

ABSTRACT: When the national mechanisms set up to protect the fundamental rights, the principles of the rule of law and the principles of democracy cease to operate efficiently, a threat to the rule of law and to the good functioning of the Union is emerging. In those situations, action is required from the European Union. However, experience has shown that we did not manage to deal effectively with a threat to the rule of law in the Member States with the specific Union instruments in force. Recent events, like those that occurred in Hungary, have shown the limits of our European political structures.

 

Parole chiave: Stato di diritto, Ungheria, Corte costituzionale, art. 7 TUE, Sistema giudiziario.

 

Key words: Rule of law, Hungary, Constitutional Court, art. 7 TUE, Judicial system.

 

 

1.                 Indipendenza del potere giudiziario e Stato di diritto nell’Unione europea

        

Come ha scritto il Giudice Hufstelder nel 1971: “Chiediamo alle Corti di difendere le nostre libertà, di allentare le tensioni razziali, di condannare la guerra e l’inquinamento, di proteggerci dagli abusi dei poteri pubblici e dalle nostre tentazioni private, d’infliggere pene… di compensare le differenze fra gli individui, di resuscitare l’economia, di tutelarci prima di nascere, di sposarci, di accordarci il divorzio e, se non proprio, di seppellirci, quanto meno di assicurare che le spese del nostro funerale vengano pagate”[1].

 

Le funzioni che le democrazie contemporanee affidano alle corti potrebbe continuare. Esse, infatti, evolvono continuamente, e si estendono sempre più a nuovi settori da regolamentare, anche sotto la spinta di una crescente richiesta di giustizia Il giudice tende a diventare, così, una sorta di factotum istituzionale, la cui importanza sociale e politica deve essere oramai considerata una fra le caratteristiche condivise da tutti gli Stati democratici, pur manifestandosi con forme diverse ed intensità diversa[2].

Nonostante esistano differenze significative relativamente al modo di esercitare e di ripartire il potere fra le diverse componenti del sistema politico, le democrazie condividono una peculiarità fondamentale: l’indipendenza del giudice, ossia, un insieme di garanzie volte a tutelare la sua imparzialità, sia rispetto alle parti in causa, sia rispetto alle altre istituzioni pubbliche, e a proteggere le libertà ed i diritti dei cittadini[3].

In Europa, ma non solo, la rilevanza che il sistema giudiziario detiene comporta inevitabilmente l’emergere di tensioni con il sistema politico, ed il suo inserimento nell’apparato statale pone il problema di ridefinire la sua imparzialità ed indipendenza. La protezione dell’imparzialità dei giudici attraverso un rafforzamento delle garanzie di indipendenza diviene, così, una delle principali domande del costituzionalismo liberale nella sua lotta per limitare il potere dei sovrani[4].

Considerando il ruolo che le Corti costituzionali dell’Europa dell’Est hanno avuto nel periodo di transizione post-comunista, e che continuano a giocare nel periodo di consolidamento democratico dei Paesi dell’est membri dell’Unione europea, esse apparterrebbero alla Corti di terza generazione e si caratterizzano per essere state istituite, a differenza delle Corti di prima e seconda generazione, successivamente alla caduta di un regime autoritario o dittatoriale. Tale caratteristica ha fatto in modo che, rispetto alle Corti di prima generazione, le cui attribuzioni più rilevanti emergono nell’ambito delle competenze relative alla risoluzione delle controversie tra i poteri dello Stato e nel giudizio astratto di costituzionalità, con riguardo ai poteri delle Corti di seconda e terza generazione si sia accentuato in maggior misura il profilo concernente la tutela effettiva del dettato delle nuove disposizioni costituzionali, ed in particolar modo, quello relativo alla protezione dei diritti fondamentali nei confronti dei poteri politici statali che, soprattutto in un fase iniziale, hanno risentito delle “incrostazioni” [5] dei precedenti regimi.

La Corte costituzionale ungherese, ad esempio, ha giocato un ruolo determinante contro il pericolo che le vecchie e nuove istituzioni potessero deviare dal percorso democratico in cui era entrato il Paese verso involuzioni autoritarie e populiste. In nessun altro Stato, infatti, la Corte ha avuto un peso tanto decisivo nei processi di transizione democratica ed integrazione europea quanto in Ungheria.

Da un po’ di anni però la situazione è cambiata e c’è da chiedersi che fine abbia fatto in Europa l’indipendenza del sistema giudiziario, uno dei tre principi cardine dello Stato di diritto il quale, a sua volta, è uno dei valori principali su cui essa si fonda l’Unione europea (art. 2 tue).

Ciò che emerge oggi è una divaricazione intervenuta tra il modello giuridico e costituzionale dello Stato di diritto e la realtà. È un contrasto che riguarda la crisi dello Stato che si manifesta sia nel diritto interno delle nostre democrazie, sia nel diritto internazionale ed europeo. Ma che cosa vuol dire registrare realisticamente questa crisi e leggerla come divaricazione tra il dover essere normativo e l’essere effettivo dello Stato di diritto? Vuol dire rilevare i molteplici strappi e le violazioni recate, in questi anni, ai principi della democrazia costituzionale da parte dei pubblici poteri.

Per quanto riguarda nello specifico l’Unione europea, negli ultimi anni si sono verificate, e si verificano tutt’oggi, situazioni di grave minaccia ai diritti fondamentali[6] e allo Stato di diritto[7] che, oltre a produrre una crisi costituzionale interna agli Stati membri, mettono a dura prova le istituzioni europee, rendendo manifesti i limiti di tutela esistenti[8] (ed in particolare quelli previsti dall’art. 7 tue) e l’urgenza di interventi capaci a renderli efficienti. Lo abbiamo già visto in Polonia[9] e in Romania, dove l’Unione non è stata in grado di fronteggiare le crisi costituzionali, ed è quello che sta succedendo ancora oggi in Ungheria.

 

2.                 La crisi del sistema di giustizia costituzionale ungherese dopo la riforma della Costituzione magiara del 2011 e la risposta delle istituzioni europee

 

È stato scritto e detto molto sulla riforma della nuova Costituzione ungherese approvata nell’aprile del 2011 ed entrata in vigore il 1° gennaio del 2012. Come è noto, essa ha generato timori che riguardano sia aspetti di carattere generale, sia aspetti settoriali quali la riforma della Corte costituzionale[10].

Mentre negli altri Paesi il processo di transizione democratica sfocia, quale atto fondativo, nell’approvazione di una nuova Costituzione, in Ungheria la Costituzione del 1949 non è abolita ma modificata, seppur in maniera sostanziale, nel 1989, prevedendo e istituendo, per la prima volta, una Corte costituzionale. In questo modo, si può dire che il judicial review, sull’esercizio del potere pubblico, (ri)cominci dalla vetta[11].

Negli anni successivi, l’attivismo del giudice costituzionale magiaro e l’adesione all’Unione europea (che si perfeziona nel 2004, nel quadro dell’allargamento ad Est) marciano insieme lungo un cammino che sembra abbastanza prevedibile e che non è interrotto dall’alternanza delle forze politiche al governo[12].

Questo percorso, però, è destinato a interrompersi bruscamente con le elezioni del 2010, quando la maggioranza conquista i due terzi del parlamento e ha i numeri per superare la Costituzione del 1949 emendata nel 1989. La discussione parlamentare che precede l’approvazione della nuova Costituzione è assai breve e poco aperta al confronto con le opposizioni che, per protesta, escono dall’aula, non partecipando al voto. La nuova Costituzione, la cui approvazione desta interesse e preoccupazione anche all’esterno, soprattutto da parte dell’Unione europea, viene inoltre emendata, in maniera significativa, nel corso del 2013.

Le riforme relative al sistema giudiziario pongono la questione del riemergere di spinte autoritarie, e in alcuni casi fortemente antidemocratiche, rispetto alle quali il caso ungherese rappresenta la punta di un iceberg che tocca sotto forme e a livelli differenti anche altri Stati europei. Il serrato “confronto/scontro” ancora in corso tra il Governo ungherese da un lato e il Consiglio d’Europa, ma soprattutto l’Unione europea dall’altro, mostra che nella diatriba costituzionale ungherese sono in gioco, a un livello più generale, i rapporti di un membro dell’Unione con le istituzioni europee e gli altri Stati membri: in sintesi, le forme stesse dell’integrazione europea[13].

Nello specifico le riforme al sistema giudiziario ungherese riguardano cinque aspetti.

Per quanto concerne l’abbassamento dell’età pensionabile, ad esclusione del Presidente della Kúria, tutti i giudici che raggiungano il limite di età di 62 anni nel periodo compreso tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2012 andranno in pensione il 31 dicembre 2012; per i giudici che abbiano raggiunto il limite d’età prima del 1° gennaio 2012 è stata invece fissata la data del 30 giugno 2012. Si tratta della misura che ha generato maggiori tensioni a livello interno e internazionale. Il motivo è da ricercare nel fatto che essa, pur non operando una modifica di rilievo dello status dei giudici e avendo perciò un carattere formalmente neutro, ha un’efficacia retroattiva che la configura come una vera e propria misura epurativa che secondo le stime coinvolge un consistente numero di giudici[14].

Il 16 luglio 2012, la Corte costituzionale magiara ha dichiarato che l’abbassamento dell’età pensionabile è incostituzionale e che tale riforma viola l’indipendenza dei giudici: un cambiamento così improvviso delle regole di base per il loro servizio continuo è sospetto di arbitrarietà in quanto non consentirebbe ai giudici di pianificare e regolare la propria vita per un nuovo mandato. Tuttavia la Corte ha tardato così a lungo a pronunciarsi che la maggior parte dei giudici sono già stati licenziati, e la sentenza non ha fornito alcuna possibilità per farli ritornare in carica[15]. Inoltre, il cambiamento dell'età pensionabile non è stato formulato nella legge sulla magistratura, ma in una legge indipendente sulle pensioni che non hanno lo stesso radicamento costituzionale previsto per quanto riguarda le caratteristiche principali in caso di nomina dei giudici. Infine, costringendo i giudici ad andare in pensione a 62 anni invece che a 70 anni, la legge tratta differentemente i giudici dalle altre categorie senza che sia stata data alcuna adeguata spiegazione del motivo.

Un altro aspetto della riforma riguarda l’aumento del numero di giudici. Il Governo ha, infatti, aumentato il numero dei giudici e ha nominato per nuove posizioni alleati politici. Adesso la Corte si compone di quindici membri (non più undici), eletti dal Parlamento a maggioranza dei due terzi, dove anche il Presidente è eletto dal Parlamento e non dai componenti della Corte. Nessuna garanzia che le opposizioni partecipino attivamente alla scelta dei giudici costituzionali, data la legge elettorale in vigore che accorda una maggioranza dei due terzi alla coalizione che ottenga la maggioranza relativa dei voti.

 

Per quanto concerne il terzo ambito della riforma, tra le preoccupazioni espresse dalla Commissione di Venezia nel suo Parere del giugno 2011 sulla nuova Costituzione, vi era il fatto che la modifica del nome della Corte suprema in Kúria potesse risultare, in mancanza di chiare indicazioni, in un rinnovamento del personale di tutta la Corte, compreso il Presidente. Non si trattava di un timore infondato, poiché, nonostante il Governo ungherese avesse assicurato la continuità tra le due Istituzioni, la Kúria nomina un nuovo Presidente dell’organo e vengono introdotte nuove regole per la sua elezione che di fatto hanno avuto la conseguenza di impedire l’elezione del vecchio Presidente eletto nel 2010.

La nuova Costituzione sembra inoltre (altro aspetto della modifica) abolire tacitamente il Consiglio giudiziario nazionale di cui non è fatta menzione. L’assenza di riferimenti al Consiglio è stata subito rilevata dalla Commissione di Venezia che nel suo Parere del 20 giugno 2011 si è interrogata sul significato di tale silenzio (se cioè l’organo di amministrazione del sistema giudiziario avrebbe continuato a esistere). In realtà, il Consiglio non è stato abolito, ma gran parte delle sue competenze sono state trasferite all’Ufficio giudiziario nazionale. Con la creazione dell’Ufficio, il Consiglio è stato ridotto ad organo essenzialmente consultivo e, sebbene sia apparentemente dotato di un ruolo di supervisione dell’Ufficio, esso è in realtà da questo dipendente. Come indica il nome del nuovo organo, si è perso con la riforma l’aspetto collegiale in favore di una forte centralizzazione di poteri in capo ad un organo monocratico.

Infine, il Governo magiaro ha limitato la competenza della Corte: essa non potrà più pronunciarsi sulle leggi di bilancio, finanza e sui programmi di austerità. La nuova Costituzione, inoltre, limita l’accesso alla Corte rendendo più difficile il giudizio astratto sulla conformità delle leggi alla Costituzione, elimina l’actio popularis e gli individui non potranno più sottoporre le leggi al giudizio della Corte senza prima passare attraverso un lungo processo davanti al giudice ordinario e con possibilità molto circoscritte.

 

Dal 2011, in seguito a tali modifiche, le istituzioni europee e la Commissione di Venezia sono intervenute per cercare di porre un freno a questa deriva autoritaria ed illiberale del Governo di Orban.

Ancor prima dell’adozione della nuova Costituzione ungherese, in un rapporto adottato dall’Adunanza Plenaria il 17-18 giugno 2011, la Commissione di Venezia aveva espresso la propria disapprovazione per il processo di adozione della nuova Costituzione magiara e per molti dei suoi contenuti, che anticipava le preoccupazioni esplose in seno all'Unione europea con l'entrata in vigore della stessa. Pur con il consueto linguaggio didattico-tecnico-diplomatico, la Commissione di Venezia esprimeva forti preoccupazioni sul nuovo assetto costituzionale ungherese[16].

Per quanto riguarda la reazione dell’Unione europea, il 17 gennaio 2012 la Commissione aveva inviato all’Ungheria tre lettere di messa in mora, aprendo, in questo modo, la fase cd. “pre-contenziosa” del procedimento di infrazione, per stabilire se fosse giustificata un’ulteriore azione per violazione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. All’Ungheria veniva concesso il termine di un mese per sottoporre le proprie osservazioni in merito. Le tre lettere si concentravano su tre aspetti problematici, ovvero l’indipendenza della banca centrale ungherese e dell’autorità nazionale di protezione dei dati, l’abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici[17].

Secondo la Commissione, il nuovo quadro costituzionale avrebbe violato l’indipendenza della magistratura: in particolare, l’abbassamento dell’età pensionabile di giudici e pubblici ministeri da 70 a 62 anni, difettando di una giustificazione oggettiva e proporzionata, avrebbe configurato una violazione della direttiva 2000/78/ce, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro.

Il 7 marzo 2012, completata la valutazione delle repliche inviate dal Governo ungherese, la Commissione aveva ritenuto che l’Ungheria fosse venuta meno agli obblighi posti dalle direttive 2000/78/ce e 95/46/ce, ed aveva pertanto inviato proseguito i relativi procedimenti di infrazione con l’invio di due pareri motivati[18].

Il 25 aprile 2012, la Commissione aveva deciso di proseguire le procedure di infrazione relative all’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici e l’indipendenza dell’autorità garante della protezione dei dati. Rispetto alla questione dell’indipendenza della magistratura (in riferimento alla nuova legge relativa all’organizzazione dei tribunali), nel comunicato si leggeva che la Commissione continuava ad avere delle preoccupazioni, in particolare circa il potere del Presidente dell’Ufficio giudiziario nazionale di individuare il giudice che dovrà conoscere di una certa causa, nonché la possibilità di trasferire un giudice senza il suo consenso.

La procedura è stata chiusa dalla Corte di giustizia con sentenza il 6.11.2012 (C-286/12). La Corte ha stabilito che la misura in questione dava vita ad una discriminazione in base all’età in contrasto con la direttiva 2000/78 sulla parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro.

Per quanto concerne l’attività del Parlamento europeo, prima di iniziare a studiare la possibilità di un ricorso all’art. 7 tue, nel 2012 aveva adottato una risoluzione[19] dove esprimeva grave preoccupazione per la situazione in Ungheria per quanto concerne l'esercizio della democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto e la protezione dei diritti umani e sociali, il sistema di controlli e contrappesi, l’uguaglianza e la non discriminazione.

L’Istituzione europea, da una parte, invitava il Governo ungherese a rispettare le raccomandazioni, le obiezioni e le richieste della Commissione europea, del Consiglio d'Europa e della Commissione di Venezia in relazione alle questioni summenzionate e a modificare di conseguenza le leggi interessate, nel rispetto dei valori fondamentali e delle norme dell'Unione europea; dall’altra, invitava la Commissione europea, in qualità di custode dei trattati, a monitorare attentamente le possibili modifiche, l’attuazione di dette leggi e la loro conformità alla lettera e allo spirito dei trattati europei.

Nonostante l’Opinione della Commissione di Venezia, le risoluzioni del Parlamento europeo, la procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea, e nonostante la sentenza della Corte di Giustizia dell’ue, il Governo ungherese è riuscito a raggiungere gli obiettivi prefissati.

Qualcosa però (forse) è cambiata il 12 settembre 2018 dopo l’attivazione della procedura prevista dall’art. 7 tue.

 

3.            L’attivazione della procedura dell’art. 7 del tue

 

Definite le ragioni che hanno determinano la violazione dei valori comuni in seno all’ordinamento giuridico dell’Unione, ed in particolare, quelli riguardanti lo Stato di diritto che hanno messo a dura prova l’indipendenza del potere giudiziario da parte della Costituzione magiara dopo la riforma del 2011, consideriamo lo strumento previsto dall’art. 7 tue[20].

Ai sensi dell’articolo de quo, gli eventuali strappi ai valori dell’Unione possono portare all’attivazione di due procedure: secondo il primo comma, una prima procedura, per giungere alla semplice dichiarazione di un “evidente rischio di violazione grave”, prevede (su proposta di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione) l’adozione di una deliberazione a maggioranza di quattro quinti in Consiglio e l’approvazione del Parlamento europeo; il secondo e il terzo comma invece dispongono che, per arrivare alla sospensione dei diritti derivanti dalla partecipazione all’Unione per violazione di uno dei valori su cui essa si fonda, occorre passare da una votazione unanime (meno lo Stato soggetto a giudizio) del Consiglio europeo, dall’approvazione del Parlamento europeo e da una seconda votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio.

La natura essenzialmente politica ed intergovernativa del meccanismo esaminato ne determina la stessa intrinseca debolezza. Ci si riferisce, in particolare, all’azionabilità dello stesso, limitata ai soli casi di straordinaria gravità, e alla circostanza per cui sia attivabile soltanto a fronte di una decisione unanime del massimo organo politico dell’Unione, espressione della volontà degli Stati membri[21]. L’art. 7 tue appare così difficilmente utilizzabile in concreto e, inoltre, si ritiene anche scarsamente efficace al fine di ristabilire il rispetto dei valori fondamentali dell’Unione, attesa la natura sostanzialmente sanzionatoria dello stesso. Le procedure in esso previste, infatti, non sono mai state impiegate in maniera efficace nei casi in cui, concretamente, si siano presentate situazioni particolarmente critiche in relazione al rispetto dei valori fondamentali all’interno di uno Stato membro dell'Unione.

Il 12 settembre 2018, dopo la schiacciante vittoria del partito di Orban alle elezioni parlamentari di aprile, e dopo l’ennesimo attacco ai valori europei (violazione della libertà di associazione, di espressione e di religione, dei principi dello Stato di diritto, mancato rispetto dei diritti fondamentali di migranti, richiedenti asili e rifugiati, per citarne alcuni), gli europarlamenti hanno deciso di raccomandare al Consiglio l’apertura prevista dall’art. 7 del Tue nei confronti dell’Ungheria. Il Parlamento europeo, con la maggioranza dei due terzi, ha votato a favore del rapporto elaborato dall’europarlamentare olandese Judith Sargentini, in cui il Governo Orban viene accusato di non aver rispettato i valori fondanti dell’Unione.

A tutt’oggi si è ancora fermi alla prima fase del procedimento che prima di giungere alla fase finale (che prevede anche la sospensione dei diritti di voto in seno al Consiglio) deve superare altri step uno dei quali richiede l’unanimità del Consiglio europeo. Ed è proprio quest’ultima circostanza che desta le maggiori perplessità in quanto il voto della Polonia, della Repubblica Ceca e forse anche dell’Italia potrebbero remare contro Bruxelles.

 

4.            Conclusioni

 

“Vi è stato un momento nella storia europea in cui, caduto il Muro di Berlino, i Paesi emancipatisi dal blocco socialista furono luce degli occhi dell’Occidente: partner indispensabili, nuove tessere di mosaico geopolitico, ma soprattutto nuove pedine contro Mosca. […] Si coccolarono quei Paesi col sogno di una partnership di pace e libertà, invitando quei governanti a frequentare assiduamente il salotto buono della diplomazia occidentale, e ricambiando tali visite nelle rispettive capitali”[22].

Gli ex satelliti di Mosca, riconquistata la libertà, avrebbero potuto essere inseriti nel quadro occidentale, rafforzandone i due massimi pilastri: l’Unione europea e la nato. Ma l’allargamento dell’Ue e della nato si è rivelato qualcosa di diverso dalle previsioni.

Il caso ungherese è caratteristico di quanto affermiamo, perché descrive l’errore di immaginare negli ex alleati dell’urss un “afflato europeo che essi non sentivano, o non sentivano ancora”[23]. Se a Bruxelles ci si proponeva di allargare il “(diritto) acquisito comunitario” a quei Paesi, essi invece sentivano il diritto di far accettare a Bruxelles il loro “(diritto) acquisito nazionale”. Le conseguenze si sono viste: l’allargamento dell’ue ne ha diminuito il coefficiente di europeismo.

Questo, probabilmente, spiega gli attuali atteggiamenti assunti da Paesi come l’Ungheria e la Polonia, che non possiamo liquidare soltanto come “nazionalismo” nei confronti dell’Unione europea, ma che dobbiamo attribuire ai limiti propri di un allargamento forse non dosato nei tempi giusti.

“Le nazioni non muoiono”[24], scrisse Papa Benedetto XV: e il caso dell’Ungheria è emblematico.

Qualcuno ha anche ipotizzato di “eliminare” l’Ungheria dell’Unione ma una miscela di analisi storica, politica ed economica dovrebbe convincerci che le assurde pretese di escludere l’Ungheria dall’ue, dopo esserne stata chiamata a gran voce dagli occidentali, sono una leva ideologica di breve periodo[25]. Nella raggiunta indipendenza post-sovietica, i Paesi orientali hanno riconquistato (o coniato) una loro identità nazionale, e non si poteva pensare che tutto fosse ceduto a buon mercato.

Forse la vera crisi dell’Unione è nella sua eccessiva burocratizzazione; in un sistema malfunzionante, anche nella gestione dei ruoli di Commissione, Parlamento e Consiglio; nella presenza, nei suoi apparati, di un mal definito “sovranismo europeo” in campi nei quali i Padri fondatori si sarebbero forse mossi con molta maggior saggezza e destrezza. E la domanda, né retorica né provocatoria, è se dopo la Brexit, Bruxelles può fare a meno del “gruppo di Visegrád” oggi, e domani magari anche di Stoccolma, Parigi e Roma. “Sarebbe davvero un triste finale di partita, per il grande disegno dell’Europa (delle Nazioni) che, nella visione di De Gaulle, doveva estendersi da Lisbona a Vladivostok”[26].

L’incapacità dell’Europa di reagire in maniera efficace alle minacce poste dall’avanzamento di esecutivi illiberali e antidemocratici devono necessariamente indurre a considerare sul serio che all’interno dell’Unione europea esiste un grave problema relativo alla difficoltà di difendere i delicati schemi di funzionamento dello Stato costituzionale[27]. Infatti, se forse può ancora essere possibile sostenere che le involuzioni autoritarie dell’Ungheria e la crisi costituzionale della Romania[28] rappresentano soltanto degli “incidenti di percorso” prodotti da una “errata” acquisizione della cultura democratica, non è facile trovare delle valide giustificazioni dopo la crisi della Polonia, Paese tradizionalmente più incline alla cultura democratica europea[29].

Per quanto sconfortante, è necessario ammettere che molti Stati dell’Europa orientale stanno vivendo una fase involutiva di graduale “bielorussizzazione”[30] in cui gli ordinamenti nazionali si allontanano dai binari del costituzionalismo liberale e democratico e, sulla base di legittimazioni quasi plebiscitarie, intraprendono processi di concentrazione del potere e cancellano le principali garanzie contromaggioritarie delle minoranze[31].

Dinanzi ad un simile processo è probabile il rischio che il progetto europeo rimanga coinvolto in un circolo vizioso: se si considerano i meccanismi decisionali delle istituzioni europee, ci si rende conto che i provvedimenti dell’Unione che hanno applicazione prevalente sulle norme nazionali sono adottati sotto la spinta di un Consiglio europeo e con il concorso di un Consiglio dei ministri europei in cui i rappresentanti di governi autocratici aumentano sempre più. In una simile situazione tutte le soluzioni sono (più o meno) tragiche. Nel caso in cui i membri dell’esecutivo polacco ed ungherese vengano emarginati, ci si esporrebbe al pericolo di bloccare istituzioni in cui governa ancora la regola dell’unanimità. Se, invece, si cercasse di coinvolgerli, magari tramite faticosi compromessi, si favorirebbe la possibilità che provvedimenti europei siano suggeriti da principi contrari alle regole fondamentali del costituzionalismo liberale e democratico. Tale alternativa comporterebbe un’altra opzione drammatica: nel caso in cui gli ordinamenti nazionali non acconsentissero a fare entrare misure chiaramente problematiche, nel legittimo desiderio di “porsi al riparo”, farebbero saltare il principio base della primazia applicativa del diritto dell’Unione europea. Le tre ipotesi qui prospettate (paralisi, contagio ed “implosione”) minacciano una struttura istituzionale che si è mostrata fino ad ora valida per assicurare la stabilità politica europea e, rinforzando quelle forze politiche antidemocratiche che, a causa delle attuali situazioni di crisi, si stanno affermando anche nei Paesi dell’Europa occidentale, possono estendere le fila dei governi autocratici e di conseguenza offrire un consolidamento del processo di disintegrazione in corso. Dinanzi ad una simile pericolo l’Europa deve necessariamente agire per assicurare che siano rispettati i valori di democrazia su cui essa si fonda[32].

Nel complesso, l’approccio dell’Unione, pur avendo consentito di registrare alcuni passi avanti positivi, è apparso debole e poco efficace.

È indubbio che il ricorso all’art. 7 tue costituisca una sorta di opzione “nucleare” a disposizione dell’Unione e, pertanto, è comprensibile che l’eventualità di un suo utilizzo venga considerata con particolare cautela.

È stato, inoltre, affermato che l’intervento dell’Unione costituirebbe un’inaccettabile limitazione del potere del Costituente, oltre che una violazione del rispetto delle identità nazionali sancito dall’art. 4.2 tue. Si dimentica, nondimeno, che l’ordinamento costituzionale degli Stati membri non è esonerato dall’influenza esercitata dal diritto dell’Unione e che le identità nazionali non dovrebbero, in ogni caso, contraddire i valori fondanti dell’Unione[33].

Si è pure sostenuto che il meccanismo previsto dall’art. 7 tue, troppo appesantito dal ruolo esercitato dagli Stati membri, andrebbe in realtà “superato” mediante la creazione di un’agenzia indipendente in grado di accertare velocemente le violazioni dei valori dell’Unione, permettendo poi alle istituzioni europee di adottare le sanzioni appropriate. Benché allettante, questa ipotesi appare di difficile attuazione. Da un lato, essa porrebbe il problema di ridefinire il ruolo e i rapporti con la fra[34], dall’altro lato, è difficile ritenere che gli Stati accolgano di buon grado un ridimensionamento delle loro attuali prerogative.

 

La descrizione dei punti essenziali della riforma dell’ordinamento giudiziario ungherese traccia una situazione caratterizzata da una doppia tensione, sia sotto il profilo delle garanzie di indipendenza della magistratura dalle pressioni del Governo, sia sotto il profilo della capacità di tale modello di organizzazione di esercitare la funzione integrativa che le istanze europee richiedono ai sistemi giudiziari nazionali[35].

Ciò nonostante, tale situazione non sorprende se si assume una visuale in prospettiva. In effetti, gli orientamenti tracciati dall’attuale Governo magiaro erano già stati dichiarati oltre dieci anni fa quando per la prima volta Fidesz si è trovato al Governo, senza ottenere la maggioranza di cui gode oggi. Già nel 1998, infatti, il Governo conservatore aveva tentato (senza successo) di modificare il modello di governo della magistratura e l’allora Primo ministro Orban aveva affermato l’intollerabilità di una configurazione istituzionale di autonomia organizzativa e amministrativa del sistema giudiziario che rendesse impossibile individuare in maniera coerente una politica del diritto governativa[36].

Quest’affermazione mette in luce non solo il conflitto di tipo orizzontale tra poteri nazionali (esecutivo contro giudiziario), ma anche il contrasto tra un Governo nazionale che vuole esercitare pienamente la propria sovranità nella definizione della politica del diritto (e, quindi, giudiziaria) e la tendenza delle istanze europee a utilizzare proprio la politica del diritto (attraverso il raccordo con le corti nazionali) come paradigma di integrazione in un modello di comunità politica complessa come quella dell’Unione europea. È proprio questo secondo aspetto (probabilmente) ad aver suscitato le maggiori preoccupazioni nella Commissione europea. È evidente, infatti, non soltanto una forte volontà del Governo ungherese di non piegarsi facilmente alle richieste europee, ma anche una certa abilità politica nell’utilizzo del diritto per raggiungere precisi obiettivi. Il Governo magiaro è riuscito, difatti, a imporre determinate soluzioni anche di fronte alle dichiarazioni di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale semplicemente riproponendole nella nuova Costituzione e ha delineato un quadro normativo per alcuni aspetti incerto e confuso, assumendo decisioni anche ai limiti della razionalità giuridica, con il fine di rendere ardua una soluzione di tipo giuridico[37].

Lo stesso può dirsi con riguardo alla decisione della Corte di giustizia sull’abbassamento dell’età pensionabile, che non sembra mutare l’atteggiamento del Governo di Orban, il quale ha, infatti, affermato che la decisione della Corte di giustizia non avrebbe modificato la situazione, avendo essa a oggetto disposizioni già annullate dalla Corte.

Sul tema dell’indipendenza dei giudici si è recentemente pronunciata la Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza C-619/18 del 24 giugno 2019. In quest’occasione la Corte di Lussemburgo ha ribadito il principio, già affermato nella sentenza 27 febbraio 2018 (C‑64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses)[38], secondo il quale la garanzia di indipendenza è propria della funzione giurisdizionale, fa parte del contenuto essenziale dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[39] e si impone sia a livello dell’Unione, con riferimento ai giudici e agli avvocati generali della Corte, sia a livello degli Stati membri, con riferimento ai giudici nazionali. La nozione di indipendenza, continua la Corte, “... presuppone, in particolare, che l’organo di cui trattasi eserciti le sue funzioni giurisdizionali in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, e che esso sia quindi tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e ad influenzare le loro decisioni...”.

La Corte di giustizia ha stabilito che la legge polacca sulla Corte suprema, che riduce l’età pensionabile dei suoi giudici, è contraria al diritto dell’Unione e viola il principio dell’irremovibilità dei giudici e, quindi, quello dell’indipendenza della magistratura.  La Polonia, prevedendo l’applicazione della misura consistente nell’abbassare l’età per il pensionamento dei giudici presso il Sąd Najwyższy ai giudici in carica nominati prima del 3 aprile 2018, e attribuendo, inoltre, al presidente della Repubblica il potere discrezionale di prorogare la funzione giudiziaria attiva dei giudici di tale organo oltre l’età per il pensionamento di nuova fissazione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 19, par. 1, c. 2, tue.

La sentenza crea un precedente importante in Europa e un punto di riferimento per ogni futuro contenzioso sullo Stato di diritto tra uno Stato membro e le istituzioni europee. Essa chiarisce anche che, nonostante l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nell’ambito delle proprie competenze, nell’esercizio di tale competenza gli Stati devono rispettare gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione. Ogni tribunale nazionale, infatti, è anche un tribunale europeo quando applica il diritto dell’Ue e gli Stati membri sono tenuti, pertanto, ad assicurare un’efficace tutela giurisdizionale per gli individui nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.

Unione politica significa anche consolidare le basi dell’Unione europea, ossia il rispetto dei nostri valori fondamentali, dello Stato di diritto e della democrazia, e quando i meccanismi istituiti a livello nazionale per garantirli cessano di operare in modo efficace, si delinea una minaccia sistemica allo Stato di diritto e, di conseguenza, al buon funzionamento dell’ue come spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In tali situazioni è necessario che l’Unione intervenga. L’esperienza ha dimostrato, però, che non si è riusciti a fronteggiare efficacemente una minaccia allo Stato di diritto negli Stati membri con gli strumenti attualmente vigenti a livello dell’Unione[40].

Di fronte alla progressiva involuzione della vita democratica magiara cade l’illusione per cui l’unione tra una robusta giurisprudenza costituzionale e il semplice riproporre gli schemi funzionalistici dell’integrazione europea basti da sola a scongiurare le ricadute populistiche e a salvaguardare la democrazia. Nonostante, infatti, la forza della Corte costituzionale ungherese e i vari tentativi sperimentati in ambito europeo, il sistema magiaro non ha arrestato la sua caduta verso modelli autoritari che dimostrano, purtroppo, l’attuale impotenza dell’Unione di far fronte in maniera efficace a situazioni di grave violazione dei principi dello Stato di diritto[41].

Viene da chiedersi se “la crisi del processo costituente europeo non segni l’emersione (o la riemersione) di modelli e forme di Stato alternativi e se l’Ungheria non sia, allo stesso tempo, una parte della causa e, insieme, il prodotto di questa inattesa linea di tendenza che scorgiamo all’orizzonte”. In un discorso del 2014 Orban ha dichiarato di essere favorevole alla creazione di uno “stato illiberale”, che guardi agli esempi di Russia, Turchia e Cina[42]. È evidente che non dobbiamo dare mai nulla per scontato e che le conquiste che credevamo irreversibili sono in realtà piuttosto fragili.



[1] Guarnieri – Pederzoli, La democrazia giudiziaria, Bologna, 1997, p. 9.

[2] Tate –Vallinder, The global expansion of judicial power, New York, 1995.

[3] GuarnieriP. Pederzoli, op. cit.

[4] Ibidem.

[5] Pollicino, Allargamento dell’Europa a est e rapporto tra Corti costituzionali e Corti europee. Verso una teoria generale dell’impatto interordinamentale del diritto sovranazionale?, Milano, 2010, pp. 203-205.

[6] Per un approfondimento sulla protezione dei diritti fondamentali all’interno degli Stati membri dell’Unione europea si v. Von Bogdandy - Kottmann - Antpöhler - Dickschen -  Hentrel - Smrkolj, Reverse Solange – Protect the Essence of Fundamental Rights Against EU Member States, in Common Market Law Review, 2012, 49, pp. 489 – 520.

[7] Kochenov - Pech, Upholding the Rule of Law in the EU: On the Commission’s ‘Pre-Article 7 Procedure’ as a Timid Step in the Right Direction, in www.verfassungsblog.de

[8] Galletti, Crisi polacca e paradossi dello Stato di diritto: verso un nuovo “Assassinio sull’Orient Express”? in KorEuropa, Enna, n. 11-2017.

[9] A proposito della questione polacca, proprio per “superare” gli ostacoli previsti dall’art. 7, la ce nel 2014 aveva avviato la procedura pre-art. 7 in merito alla quale erano però sorti dei dubbi circa la possibilità di tale Istituzione di “autoattribuirsi” competenze non specificatamente previste dai trattati.

[10] Benvenuti, La riforma del sistema giudiziario ungherese tra recrudescenze autoritarie e governance europea, in Nomos. Le attualità nel diritto, Roma, 3-2012.

[11] Simonetti, Potere pubblico e Judicial Review nella recente riforma del sistema giudiziario in Ungheria, in Giustizia amministrativa, 2015.

[12]Ibidem.

[13] Benvenuti, op. cit.

[14] Tra gli “epurati” si contano un quarto dei giudici della Corte suprema e circa metà dei presidenti di corte regionale o provinciale. Per un approfondimento, si veda Scheppele, How to Evade the Constitution: the Case of the Hungarian Constitutional Court’s decision on the Judicial Retirement Age, in www.eutopialaw.com, 8 agosto 2012.

[15] L’abbassamento dell’età pensionabile, da 70 a 62 anni, è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale, con la sentenza 16.7.2012, n. 33, ma la decisione è sopraggiunta quando già molti giudici erano andati in pensione senza che fosse chiaro se e come sarebbe stata possibile la loro riammissione in servizio. Sulla vicenda, che ha visto il pronunciamento anche della Corte di Giustizia 6.11.2012, in C-286/12, su ricorso per inadempimento presentato dalla Commissione europea, si veda Rodean, Verso l’indipendenza della Corte costituzionale ungherese oppure l’affermazione del judicial deference in Ungheria?, in Federalismi, Roma, 19 dicembre 2012.

[16] La Commissione criticava, in particolare, l’architettura costituzionale disegnata dal costituente magiaro, caratterizzata da scarsa trasparenza, dal frequente ricorso ai concetti di identità e tradizioni nazionali, dalle “leggi organiche”, da adottarsi a maggioranza di 2/3, e sottolineava che materie quali il sistema giudiziario e la protezione dei diritti fondamentali dovevano essere delineati, nei loro aspetti principali, proprio dalla Costituzione e non da strumenti legislativi subordinati. Si veda: http://www.magistraturademocratica.it/articolo/ungheria-la-svolta-di-orban_06-02-2012.php

[17] Si veda il comunicato stampa, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/24&;format=HTML&aged=1&language=IT&guiLanguage=fr

[18] Si veda il comunicato stampa http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/222&;format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=EN, e http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/222&;format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=EN

[19] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0053+0+DOC+XML+V0//IT&language=IT

[20] Valvo, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Torino, 2019, p. 333 ss.

[21] Parodi, L’UE nel ruolo di garante dello Stato di diritto. Riflessioni sul nuovo quadro giuridico introdotto dalla Commissione, in Federalismi, Roma, 15 ottobre 2014.

[22] Napolitano, Ungheria e Unione europea: i calcoli sbagliati, in lanostrastoria.corriere.it, 2018.

[23] Ibidem.

[24] Dalla lettera ai Capi dei popoli belligeranti del 1° agosto 1917 voluta da Benedetto XV.

[25] Napolitano, op. cit.

[26] Ibidem.

[27] Vecchio, La crisi costituzionale polacca, la bielorussizzazione dell’Europa orientale e il processo di disintegrazione europea, in Pérez Miras – Raffiotta – Teruel Lozano, Constitución e Integración Europea, Madrid, 2017, 303.

[28] Bogdandy, Sonnevend, Constitutional crisis in the European Constitutional Area. Theory, law and politics in Hungary and Romania, Oregon, 2015.

[29] Sawicki L’avvio di un cruciale anno elettorale tra successi economici, tensioni internazionali e crescente insofferenza popolare, in http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it

[30] Belavusau, On age discrimination and beating dead dogs: Commission v. Hungary, in Common Market Law Review, 2013, 4, pp. 1145–1160.

[31]  Kochenov, The Commission vs Poland: The Sovereign State Is Winning 1-0, in http://verfassungsblog.de

[32] Vecchio, op. cit.

[33] Sul punto si è espressa, sebbene in maniera incidentale, la Corte di giustizia nel caso Sayn-Wittgenstein, C-208/09.

[34] L’ Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) ha sede a Vienna ed è stata istituita dal regolamento (CE) n. 168/2007 del Consiglio del 15 febbraio 2007. Essa offre consulenze indipendenti basate su elementi concreti a beneficio dei responsabili politici dell’UE e nazionali, rendendo così i dibattiti, le politiche e la legislazione sui diritti fondamentali più informati e mirati.

[35] Vincze – Varju, Hungary. The New Fundamental Law, in European Public Law, U.K., 2012, 3, p. 437. 

[36] Fleck, Judicial Independence and Its Environment in Hungary, in Systems of Justice in Transition, Burlington - London, 2003, p. 129.

[37] Benvenuti, op. cit.

[38] “Nella causa C-64/16 la Corte ricorda che secondo l’art. 2 tue l’Unione si fonda su valori, come lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri. L’Unione è un’Unione di diritto in cui i singoli hanno il diritto di contestare in sede giurisdizionale la legittimità di qualsiasi decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di qualsiasi atto dell’Unione. L’art. 19 tue, che concretizza il valore dello Stato di diritto affermato dall’art. 2 tue, affida l’onere di garantire il controllo giurisdizionale nell’ordinamento giuridico dell’Unione non soltanto alla Corte, ma anche agli organi giurisdizionali nazionali. Quest’ultimo, infatti, afferma che “gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”, in Pitruzzella, Stato di diritto, indipendenza delle corti e sovranità popolare: armonia o conflitto?, in Diritti comparati, 2018, 3.

[39] Raimondi, L’indipendenza delle corti nel diritto costituzionale, comparato ed europeo: la prospettiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Diritti comparati, 2018, 3.

 

 

[40] Galletti, op.cit.

[41] Vecchio, Teorie costituzionali alla prova. La nuova Costituzione ungherese come metafora della crisi del costituzionalismo europeo, Padova, 2013.

[42] Simonetti, op. cit.