La protección jurídica del patrimonio cultural y la circulación ilícita de bienes culturales e nel derecho de la Unión europea

Antonella Galletti

Investigadora de Derecho de la Unión europea y de Derecho internacional en la Universidad “Kore” de Enna

 

Abstract: In the existing European legal framework, cultural refers are numerous but the right of the cultural goods seems to be confined in the national frontiers. It is to make clear limits within which we can talk about an “European cultural heritage” and to underline the difficulty to affirm a genuine European cultural policy.

 

Abstract: En el marco jurídico europeo existente, las referencias a la cultura son numerosas; no obstante, el derecho de los bienes culturales parece estar confinado dentro del territorio nacional. Es para dejar claro por què de momento no se puede hablar de un verdadero patrimonio cultural europeo y a resaltar la dificultad de afirmar una verdadera politica común en este ámbito.

 

Key words: European cultural heritage; culture; art. 167 tfue.

 

Palabras clave: Patrimonio cultural europeo; Cultura; art. 167 tfue.

 

1.             El patrimonio cultural europeo

 

Cosa significa tutelare il patrimonio culturale?¿Qué significa proteger el patrimonio cultural? Significa innanzitutto tutelare la storia ma anche la natura contemporanea di un popolo.Significa sobre todo proteger la historia pero también la naturaleza contemporánea de un pueblo: “Tutto il nostro passato è con noi, e per vederlo non dovremmo far altro che voltarci”.”””2    /

 

Todo nuestro pasado está con nosotros, y para verlo solo tenemos que vuelta atras”[1]. (Berson).

 

La cultura, in tutte le sue forme, rappresenta l'ancora di salvataggio per tutti noi, soprattutto nei momenti di crisi.La cultura, en todas sus formas, representa el sustento para todos nosotros, especialmente en tiempos de crisis, Ecco perché è importante affrontare le questioni legate oggi al sistema dei beni culturali.por eso es importante abordar los problemas relacionados hoy con el sistema del patrimonio cultural. Dalla tutela, che deve essere attiva e capace di integrarsi con le esigenze di sviluppo del territorio, a prescindere dalla natura pubblica o privata del bene, ai restauri, divenuti oggigiorno la principale attività a scapito della prevenzione e della valorizzazione;

 

 

 

 

Senza dubbio il patrimonio culturale e paesaggistico è una fonte di investimento che, se sistematizzata ed inserita opportunamente in un sistema economico, porterebbe alla produzione di unrendimento utile al patrimonio stesso, sia in termini di conservazione e di risorse reinvestibili (si pensi, ad esempio, ad alcuni metodi di privatizzazione dei beni culturali che darebbero risorse allo Stato da utilizzare per la tutela di altri beni), sia in termini di prospettive lavorative ed artistico - culturali nuove.eleeEl patrimonio cultural[2] es una fuente de inversión que, si se sistematiza y se inserta apropiadamente en un sistema económico, llevaría a la producción de un retorno útil al patrimonio mismo, tanto en términos de conservación como de recursos reinvertibles. Cos'èil patrimonio culturale europeo?

 

 

En la gran crisis que ahora parece involucrar a todo el planeta, y donde los valores fundadores de Europa parecen estar vacilando, “sostituiti da quelli più immediati che si quotano in Borsa[3], Jean Monnet habría dicho: “Si pudiera empezar de nuevo, volvería a empezar por la cultura”.

El valor del patrimonio cultural[4] y su importancia para el desarrollo de las sociedades forman parte de las mismas definiciones formuladas por la Unesco[5] en la Convención de 1972 que acompaña a las definiciones de “patrimonio cultural” y “patrimonio natural” (art. 1) el reconocimiento de responsabilidad compartido sobre su protección como un deber que pertenece a la “humanidad entera” (art. 6). Según la Convención, la pérdida o daño de los bienes reconocidos como parte del patrimonio mundial constituye “un grave empobrecimiento del patrimonio de todas las naciones del mundo”.

El modelo europeo constituye un ejemplo único de coexistencia entre diferentes culturas pero, al mismo tiempo y en varios aspectos, similar, de modo que la connotación “cultural” ha aparecido con creciente importancia[6].

Fue el Tratado de Maastricht de 1992[7]  el que marcó un cambio hacia un proyecto más amplio de unificación europea, abriendo el camino para una intervención más decisiva de la Unión en materia de patrimonio cultural, tradicionalmente excluida bajo la premisa del respeto necesario por las identidades nacionales de los Estados miembros[8]. Desde 1993, la cultura ha sido incluida entre las competencias de la Unión y debería tenerse en cuenta en todas las acciones y en la adopción de actos (en materia regulatora y financiera) también para promover la diversidad y el diálogo intercultural.         

Todo se puede argumentar sobre el paisaje europeo: podemos decir que es la “herencia” de todo lo que lo ha precedido; que está vinculado al pasado; que es una “mezcla” de lo sagrado y lo profano; que es un conjunto de elementos naturales y humanos que crece, se adapta y estratifica; que es un “producto” de la civilización y, por lo tanto, no puede ser algo “bárbaro”. Lo cierto es que el paisaje cultural europeo no es un invento de un momento, sino una fábrica de historia cuyos orígenes son mitos, religiones, tradiciones y muchas otras expresiones del pensamiento e de la imaginación del hombre[9].

Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo pasado, no se puede dejar de tener en cuenta el hecho de que este paisaje se tambalea porque está retado y consumido por dentro y por fuera: está en peligro porque la cultura europea está en peligro[10].

Muchas veces la falta de educación estética ha destruido, y continúa destruyendo, el rostro de muchos lugares en Europa, creando situaciones inaceptables, especialmente cuando el paisaje no es capaz de reconciliar el pasado con el presente y el futuro. El reconocimiento del patrimonio cultural, entendido como un conjunto de cosas a las que se reconoce la aptitud de constituir los valores culturales de la comunidad, pertenece a esta última, cuyos miembros están llamados a reconocer en aquellos objetos elementos que permitan revivir su heritage, es decir, su “herencia”, según la cuale se ha construido su identidad, y mediante la cuale ejercen el derecho a participar en el desarrollo de la cultura colectiva.

La importancia de los bienes culturales en la construcción del sentimiento de pertenencia de una comunidad se pone bien en manifesto en la historia europea[11]. No obstante, el reconocimiento de la cultural rilevancy no se estuvo acompañada por la emisión por parte del Derecho europeo de medidas e instrumentos que afectan directamente las cuestiones relacionadas con el ámbito del patrimonio cultural. Sin embargo, es posible comprender la referencia explícita al “patrimonio cultural de importancia europea” que figura en el artículo 167 tfue[12], como un indicio de un creciente interés por parte de la Unión para las políticas culturales. Pero aún así, con respecto a este patrimonio, el legislador europeo no ofrece ninguna definición. En este sentido, parece plausible aceptar una noción de patrimonio cultural que incluya todo lo que tenga un interés artístico, histórico, arqueológico o etnoantropológico. Además, el examen de las políticas culturales europeas en las últimas décadas no parece añadir nada a la definición de “patrimonio cultural de la Unión”, que podría definirse como una suma de los bienes culturales de los Estados miembros. Senza alcun dubbio siamo molto lontani da un'idea di patrimonio culturale europeo che prescinda dai singoli patrimoni nazionali.Sin lugar a dudas, estamos muy lejos de una idea del patrimonio cultural europeo que sea independiente del patrimonio nacional individual.  

Art. 167 TFUE: “patrimonio culturale d'importanza europea”.eleel El artículo 167 del tfue habla de “patrimonio cultural de importancia europea”. Ma cosa è, o meglio, cosa “non è” (e cosa non potrebbe mai diventare) un “patrimonio culturale d'importanza europea”.Pero, lo que es, o más bien, lo que “no es”, un “patrimonio cultural de importancia europea”.

In primo luogo, tale formula non può indurre a porre in contrapposizione l'identità culturale dell'Europa unita con quella dei singoli Stati, nel senso di privilegiare le manifestazioni culturali di un Paese membro a discapito degli altri o, peggio, di imporre il monopolio di una cultura europea omogenea e uniforme per tutti.En primer lugar, esta fórmula no puede llevar a contrastar la identidad cultural de una Europa unida con la de los estados individuales, en el sentido de privilegiar las manifestaciones culturales de un País miembro a expensas de otros o, peor aún, de imponer un monopolio de una cultura europea homogénea y uniforme para todos. La ricchezza culturale dell'Europa sta nella varietà e molteplicità delle sue manifestazioni nei vari livelli territoriali che la compongono, e di ciò il legislatore europeo ha mostrato di avere piena consapevolezza in tutta la normativa successiva al 1992.La riqueza cultural de Europa radica en la variedad y multiplicidad de sus manifestaciones en los diversos niveles territoriales que la componen, y de esto el legislador europeo ha demostrado tener plena conciencia en toda la legislación posterior a 1992.

Ne consegue che, così come non può esistere una cultura europea intesa in modo uniforme ed esclusivo, non è ammissibile una politica culturale europea interpretata come “pianificazione culturale” al servizio dell'autorità “europea”;Así como no puede existir una cultura europea entendida de manera uniforme y exclusiva, una política cultural europea interpretada como planificación cultural al servicio de la autoridad europea, no es admisible. Mpiuttosto quello che va perseguito è una “politica delle culture europee”, vale a dire un'azione di sostegno e aiuto, finalizzata al loro confronto, scambio e arricchimento reciproco.ás bien, lo que hay que perseguido es una “política de las culturas europeas”[13], es decir, una acción de apoyo y ayuda, dirigida a su confrontación, intercambio y enriquecimiento mutuo.

 

 

 

 

A prescindere dal fatto che, al momento, l'azione dell'UE non può andare oltre azioni di sostegno ed integrazione delle politiche europee nazionali, è possibile immaginare un orizzonte nuovo?Independientemente del hecho de que, en este momento, la acción de la ue no puede ir más allá de las acciones de apoyo y de integración de las políticas nacionales europeas, ¿es posible imaginar un nuevo horizonte? Una prospettiva in cui l'Unione europea, senza negare il mantenimento di funzioni sussidiarie e cooperative nei confronti delle manifestazioni culturali strettamente nazionali, apra ad un regime normativo e funzionale originale?¿Una perspectiva en la que la Unión europea, sin negar el mantenimiento de funciones subsidiarias y cooperativas hacia manifestaciones culturales estrictamente nacionales, se abre a un régimen regulador y funcional original?

C'è da chiedersi, infine, qual è il punto di equilibrio tra le esigenze di tutela dei patrimoni nazionali e quelle che l'individuazione di un patrimonio culturale a rilevanza europea suggerirebbe.Finalmente, debemos preguntarnos cuál es el punto de equilibrio entre la necesidad de proteger los bienes nacionales y aquellos que la identificación de un patrimonio cultural de importancia europea sugeriría[14].

Probabilmente occorre prendere atto che la chiave della valorizzazione del “retaggio comune” non sta (esclusivamente) nell'individuazione di un sistema normativo a livello europeo che permetta un'armonizzazione (o un'uniformazione) delle normative nazionali, ma nell'approfondimento dei tratti comuni ai vari ordinamenti culturali degli Stati membri e nella diffusione di best practices.Probablemente es necesario reconocer que la clave para la valorización del patrimonio común no es (exclusivamente) identificar un sistema regulatorio a nivel europeo que permita la armonización (o estandarización) de las regulaciones nacionales, sino la profundización de los rasgos común a los diversos sistemas culturales de los Estados miembros y en la difusión de las mejores prácticas.

 

2.             Il Trattato di LisbonaEl Tratado de Lisboa y la tutela de los bienes culturales

 

Nell'attuale quadro normativo europeo i riferimenti al dato culturale sono molteplici, ma è ancora assente una trattazione organica del tema, al quale è riservato il solo titolo XIII del Trattato di Lisbona, a sua volta unicamente formato dall'art.En el marco normativo europeo actual hay muchas referencias a datos culturales, pero todavía falta una discusión orgánica sobre el tema, a la que solo está reservada el titulo XIII del Tratado de Lisboa[15], que a su vez está formado únicamente por el artículo 167 del TFUE che ha modificato, in modo per nulla significativo, l'art.167 del tfue que ha modificado, de forma no significativa, el artículo 151 del TCE.151 del tce. Secondo tale disposizione l'Unione europea vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo, appoggia ed integra l'azione degli Stati membri nella conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea.De acuerdo con esta disposición, la Unión velara por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo, apoya y complementa la acción de los Estados miembros en la conservación y salvaguardia del patrimonio cultural de importancia europea.

Si tratta di principi da considerare in modo certamente positivo nell'ambito del riconoscimento a livello europeo di una valorizzazione dei beni culturali;Estos son principios que deben considerarse de manera ciertamente positiva en el contexto del reconocimiento a nivel europeo de una  promoción del patrimonio cultural; il diritto dei beni culturali sembra rimanere, però, confinato nelle frontiere nazionali.sin embargo, la tutela de los bienes culturales parece permanecer confinada a las fronteras nacionales.

A primera vista lCiò che a prima vista emerge dalle disposizioni della norma in questione è che l'azione dell'Unione europea, destinata alla diffusione della cultura dei popoli europei e della tutela del patrimonio culturale di importanza europea, degli scambi e della conservazione artistica, sia rivolta al plurale, concorrendo, quindi, allo sviluppo “delle culture” degli Stati membri e non di una cultura propriamente europea, sintesi del “retaggio culturale comune” al quale si riferisce anche l'art.llo que emerge de la disposicione en cuestión (art. 167 tfue) es que la acción de la Unión europea, dirigida a difundir la cultura de los pueblos europeos y proteger el patrimonio cultural de importancia europea, los intercambios y la conservación artística, está dirigida al plural, contribuyendo así al desarrollo “de las culturas” de los Estados miembros y no de una cultura propiamente europea.

El L'art.artículo 167 del TFUE, così come il vecchio art.167 del tfue, así como el antiguo art. 151del TCE, non è altro che una norma programmatica priva di quella diretta applicabilità che caratterizza alcune norme anche dei trattati, e pervasa da una “sottesasussidiarietà” cheemerge dalla funzione che ha l'Unione di contribuire allo sviluppo delle culture degli Stati membri.151 del Tratado de la ce, no es más que una norma programática que carece de aplicabilidad directa, y está impregnada de una “subsidiariedad subyacente”[16] que emerge de la función que la Unión tiene para contribuir al desarrollo de las culturas de los Estados miembros. Ciò serve a chiarire i limiti entro i quali è possibile parlare di un “patrimonio culturale europeo”, oggetto dell'azione dell'Unione, ea sottolineare la difficoltà di affermare una vera politica comune in questo settore, proprio per l'insufficienza e l'inadeguatezza delle competenze che i trattati, anche dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, attribuiscono all'Unione europea.Esto sirve para aclarar los límites dentro de los cuales es posible hablar de un “patrimonio cultural europeo”, y subrayar la dificultad de afirmar una verdadera política común en este sector, precisamente debida a la insuficiencia de las competencias que los tratados, incluso después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, atribuyen a la Unión Europea.

L'articolo in questione (art. 167 delTFUE) èil frutto di un compromesso che, se per un verso, tiene conto dell'esigenza di riconoscere competenze più ampie e ad introdurre procedure decisionali più rapide, per l'altro incontra le resistenze degli Stati alla delega di un'ulteriore competenza a vantaggio dell'Unione.El artículo de quo es el resultado de un compromiso que, si por un lado, tiene en cuenta la necesidad de reconocer competencias más amplias y de introducir  procedimiento de toma de decisiones más rápidos, por el otro, se encuentra con la resistencia de los Estados a la delegación de una nueva competencia en beneficio de la Unión.

L'art.l’art. leleEl artículo 167 tfue, sin embargo, representa un momento importante en la historia del proceso de integración y en la evolución del sistema juridico europeo donde, a partir de la exclusión de cualquier interferencia de las normas e instituciones de la ue en las disciplinas nacionales de los Estados miembros en materia de salvaguardia y valorización del patrimonio cultural, pasamos a la provisión explícita de una competencia específica en este ámbito[17]. Ciò nonostante, pur rappresentando un'importante base giuridica, se ne riscontrano i limiti e le indubbie ambiguità.Sin embargo, si este artículo bien representa una importante base jurídica, se encuentran sus límites y ambigüedades indudables. Se da un lato, infatti, viene richiamato il “retaggio culturale comune” degli Stati membri, dall'altro se ne evidenziano le diversità nazionali e regionali.Si, por un lado, se recuerda el “patrimonio cultural común” de los Estados miembros, por otro lado, se resaltan las diferencias nacionales y regionales. L'Unione, limitandosi ad incoraggiare la cooperazione degli Stati, ed escludendo qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative nazionali, sembra riservarsi una competenza piuttostolimitata .La Unión, que se limita a fomentar la cooperación de los Estados y excluye cualquier armonización de las disposiciones legislativas nacionales, parece reservarse una competencia bastante limitada. Risulta quindi evidente che, al di là di ogni esplicita individuazione di una possibilità di intervento dell'Unione nel settore culturale, la tutela e la conservazione dei patrimoni culturali nazionali restano appannaggio degli Stati.Por consiguiente, puede concluirse que la protección y preservación de los patrimonios culturales nacionales es prerrogativa de los Estados.

 

 

 

 

3.             El Il Regolamento 116/2009 relativo all'esportazione dei beni culturaliReglamento 116/2009/cee sobre la exportación de bienes culturales

 

Nel settore dei beni culturali l'attività normativa europea di diritto secondario ha avuto come obiettivo quello di conciliare nel mercato interno la libera circolazione dei beni culturali con le esigenze di protezione dei tesori aventi valore artistico, storico o archeologico.En el sector del patrimonio cultural, la actividad normativa europea de derecho secundario tenía como objetivo conciliar en el mercado interno la libre circulación de bienes culturales con las necesidades de protección de tesoros de valor artístico, histórico o arqueológico.

In effetti, prima dell'adozione del Regolamento 3911/92 relativo all'esportazione dei beni culturali , successivamente abrogato dal Regolamento 116/2009, e della Direttiva 93/7 relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dalterritorio di uno Stato membro,modificata dalla Direttiva 60/2014,gli Stati si limitavano principalmente ad effettuare controlli alle frontiere con riguardo ai beni rientranti nel proprio patrimonio, mentre i beni che provenivano da altri Stati membri non erano soggetti ad efficienti controlli in caso di esportazione.De hecho, antes de la adopción del Reglamento 3911/92/cee sobre la exportación de bienes culturales, posteriormente derogado por el Reglamento 116/2009/ce , y de la Directiva 93/7/cee sobre la devolución de los bienes culturales exportados ilícitamente del territorio de un Estado miembro, modificada por la Directiva 60/2014/ue, los Estados estaban limitados principalmente a realizar controles fronterizos con respecto a los bienes incluidos en su patrimonio, mientras que los bienes que venían de otros Estados miembros no estaban sujetos a controles eficientes en caso de exportación.

La realizzazione del mercato interno non poteva ignorare l'eliminazione dei controlli alle frontiere, con la conseguenza di determinare misure destinate ad assicurare un controllo più uniforme delle esportazioni allo scopo di evitare l'elusione delle norme nazionali di protezione mediante l'esportazione in un Paese terzo, attraverso il transito in un altro Stato membro, le cui norme sulla circolazione dei beni culturali fossero maggiormente permissive di quelle dei Paesi d'origine.La realización del mercado interno no pudo ignorar la eliminación de los controles fronterizos, con la consecuencia de determinar medidas diseñadas para garantizar un control más uniforme de las exportaciones con el fin de evitar la elusión de las normas nacionales de protección al exportar a un País tercero, a través del tránsito en otro Estado miembro, cuyas normas sobre la circulación de bienes culturales eran más permisivas que las de los Países de origen.

Con riguardo alla definizione di “bene culturale” entrambi gli atti sono corredati da un identico Allegato che contiene l'elenco delle categorie di beni culturali suscettibili di rientrare nell'ambito di applicazione del Regolamento e della Direttiva, in armonia con le prerogative degli Statimembri.Con respecto a la definición de “bienes cultural”, ambos actos van acompañados de un anexo idéntico que contiene la lista de categorías de bienes culturales susceptibles de clasificarse dentro del ámbito de aplicación del Reglamento y  de la Directiva, en armonía con las prerrogativas de los Estados miembros[18].

El Il Regolamento n.Reglamento n. 3911/92, del 9 dicembre 1992, si deve all'abolizione delle frontiere interne dell'Unione finalizzata alla creazione del mercato unico.3911/92 se debe a la abolición de las fronteras internas de la Unión destinadas a crear el mercado único. Questa norma colpisce sensibilmente le disposizioni nazionali relative all'esportazione dei beni culturali in quanto disciplina dettagliatamente il controllo dello scambio dei beni culturali tra i Paesi dell'UE e quelli non appartenenti all'Unioneeuropea.Esta norma afecta significativamente a las disposiciones nacionales relativas a la exportación de bienes culturales porque regula en detalle el control del intercambio de bienes culturales entre los países de la ue y los que no pertenecen a la Unión europea[19]. In considerazione del fatto che la realizzazione del mercato unico ha eliminato i controlli alle frontiere interne, si è avvertita l'esigenza di stabilire delle misure destinate ad assicurare un controllo uniforme dell'esportazione dei beni culturali alle frontiere esterne dell'UE per evitare che i beni protetti a livello nazionale possano raggirare le disposizioni interne ed essere così esportati in un terzo Paese da uno Stato membro diversodall'originario.Teniendo en cuenta que la creación del mercado único ha eliminado los controles en las fronteras interiores, ha sido necesario establecer medidas para garantizar un control uniforme sobre la exportación de bienes culturales a las fronteras exteriores de la ue para evitar que los bienes protegidos a nivel nacional pueden eludir las disposiciones internas y, por lo tanto, ser exportados a un tercer país por un Estado miembro distinto de sus País de origen[20]. Per impedire questi effetti negativi e garantire un controllo uniforme il Consiglio ha adottato il Regolamento 3911/92cheha come fine quello di individuare le diverse categorie di beni protetti senza entrare nella definizione di beni culturali che siano inclusi nel “patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale”.Para evitar estos efectos negativos y asegurar un control uniforme, el Consejo ha adoptado el Reglamento 3911/92/cee que tiene como objetivo identificar las diferentes categorías de bienes protegidos sin entrar en la definición de bienes culturales incluidos en el “patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional”.

Il Regolamento è composto da 11 articoli, suddivisi in 3titoli:El Reglamento consta de 11 artículos, divididos en 3 títulos:

1°) L'autorizzazione all'esportazione (artt. 2-5);1) Autorización de exportación (artículos 2-5);

2°) La cooperazione amministrativa tra gli Stati membri (art. 6);2) Cooperación administrativa entre los Estados miembros (artículo 6);

3°) Le disposizioni generali e finali (artt. 7-11).3) Disposiciones generales y finales (artículos 7-11).

Queste disposizioni sono precedute dall'art.Estas disposiciones están precedidas por el artículo 1 che definisce il concetto di “beni culturali”, sebbene rinviando tale definizione all'Allegato e precisando nei Considerando che tale Allegato ha soltanto lo scopo di definire le categorie di beni culturali che dovrebbero formare l'oggetto di particolare protezione negli scambi con i Paesi terzi, senza incidere sulla libertà degli Stati membri ai sensi del suddetto art.1 que define el concepto de “bienes culturales”, si bien devolviendo esta definición en el Anexo, y especifica en los considerandos que este Anexo tiene el único propósito de definir las categorías de patrimonio cultural que deberían constituir un objeto de protección particular en los intercambios con los Países terceros, sin afectar la libertad de los Estados miembros en virtud del artículo 36.36 tfue[21].

Per quanto riguarda la circolazione, il RegolamentoRespecto a la circulación, el Reglamento prevede che l'esportazione di beni culturali al di fuori del territorio dell'Unione sia subordinata alla presentazione di una licenza di esportazione che deve essere rilasciata, su richiesta dell'interessato, dalle singole autorità competenti dello Stato membro “di origine”, cioè dallo Stato nel cui territorio si trovava il bene alla data del 1° gennaio 1993. Gli Stati possono tuttavia negare la licenza qualora i beni in questione rientrino tra quelli oggetto di una legislazione di tutela del patrimonio nazionale.dispone que la exportación de bienes culturales fuera del territorio de la Unión está sujeta a la presentación de una licencia de exportación que se concederá a petición del interesado por las autoridades competentes del Estado miembro “originario”, es decir, por el Estado en cuyo territorio estaba ubicado el bien el 1 de enero de 1993. Sin embargo, los Estados pueden denegar la licencia si los bienes también se incluyen por la legislación que protege el patrimonio nacional.

Norma chiave del Regolamento è l'art.La norma clave del Reglamento es el artículo 2 inbase al quale l'esportazione di beni culturali al di fuori del territorio doganale dell'Unione è subordinata alla previa presentazione dell'autorizzazione d'esportazione.2 en virtud del cual la exportación de bienes culturales fuera del territorio aduanero de la Unión está sujeta a la presentación previa de la autorización de exportación. Tale autorizzazione viene concessa su richiesta dell'interessato (art. 2.2).Esta autorización se concederá a petición del interesado (art. 2.2). La disposición examina dos situaciones diferentes. La primera establece que los bienes culturales residen en su propio país de origen, es decir, el país en el que estos bienes se encuentra legalmente desde el 1 de enero de 1993. En este caso, la autoridad competente del Estado miembro en cuestión debe expedir la autorización de conformidad con el derecho interno. La segunda situación analiza la hipótesis según la cual el bien se importó legalmente a un país de la ue originario de otro Estado miembro o de un tercer Estado. En esta circunstancia, la autoridad competente, tanto para conceder la autorización como para denegarla de acuerdo con la legislación nacional, será la del Estado miembro en el que se importó el bien.

El Reglamento introduce una excepción a la obligación de presentar una autorización de exportación, ya que reconoce el derecho de la autoridad competente a no solicitar la autorización de bienes culturales en caso de que el “interés arqueológico o científico” de estos bienes es limitado o cuando “no es el producto directo de las excavaciones, los hallazgos y los depósitos arqueológicos en los Estados miembros” o cuando “su presencia en el mercado no viola la legislación vigente”. La autorización de exportación podrá denegarse si los bienes de exportación se encuentran entre los previstos por la legislación europea de protección: la exportación de bienes culturales no configurados en el Reglamento está sujeta a la legislación del Estado que desea proceder con la exportación.

Lo que se ha dicho demuestra que la disciplina en cuestión no pretende reemplazar la disciplina nacional, sino solo complementarla para garantizar el nivel medio de protección para todos los Estados miembros, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. De esta manera, se ha creado un sistema mixto en el que la Unión y los Estados ejercen sus poderes reguladores, cada uno por su propia parte.

Finalmente, cada Estado debe, en caso de violación de las disposiciones del Reglamento, establecer las sanciones que deben aplicarse, las cuales deben tener la fuerza necesaria para disuadir a quienes, eventualmente, quieran violar las regulaciones de exportación. La decisión relativa a las medidas sancionadoras debe comunicarse tanto a la Comisión Europea como a los Estados miembros, en vista del principio de cooperación previsto en el Reglamento.

 

 

5.      La circulación ilícita de los bienes culturales y la directiva 2014/60/ue

         PremessaPremisa. El fenómeno del robo de los bienes culturales del patrimonio de los Países de origen, que está claramente acompañado con la obligación general de su retorno, es muy antiguo.  Esta práctica se encontró generalmente después de conflictos armados, durante los cuales el ejército vencedor se recuperó contra el país conquistado también por conspicuo saqueo de obras de arte, robos y excavaciones clandestinas, o transacciones privadas que, sin embargo, han tenido el efecto de empobrecer los bienes nacionales[22]. La propagación del problema ha significado que la comunidad internacional se haya interesado repetidamente en adoptar varias convenciones destinadas a proteger los bienes culturales en caso de conflicto armado (Convención de la unesco de Aya de 1954), para prevenir su importación, exportación y transferencia ilícitas (Convención de la unesco de París de 1970), y aún por obtener el retorno de los bienes robados o exportados ilegalmente (Convención unidroit de 1995).

También a nivel europeo, el tema de preservar el patrimonio cultural de los Estados miembros ha llamado la atención desde el momento en que se fundó el Tratado de la cee en 1957, en el que el art. 36 ya preveía una excepción al principio general de libre circulación de mercancías en nombre de la protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional, y luego ha dado lugar, con la abolición de las fronteras interiores a partir del 1 de enero de 1993, a un sistema coordinado de protecciones dirigidas, por una parte, a evitar las exportaciones ilícitas de bienes culturales fuera del territorio de la Comunidad, mediante la introducción de un sistema uniforme de control en las fronteras exteriores (Reglamento 3911/92/ cee) y, por otra, para facilitar el retorno de los bienes que han salido de manera ilegal, pero circulando dentro de la comunidad (Directiva 93/7/cee).

El sistema anterior. La Directiva 93/7/cee regula la devolución de objetos culturales que han salido ilegalmente del territorio de un Estado miembro y está compuesta por 19 artículos. De acuerdo con las disposiciones de la Directiva, el Estado miembro al que pertenece un bien cultural específico (el Estado solicitante) puede recurrir a la autoridad judicial del Estado miembro en el que el bien se encuentra ilegalmente (el Estado solicitado), proponiendo una acción de restitución. El Estado requerido estará obligado a ordenar la devolución del bien al Estado requirente, siempre que este último haya demostrado la “culturalidad” y la salida ilegal de su territorio, de conformidad con las disposiciones de los artículos 1 y 5 de la Directiva[23]. En particular, el Estado requirente deberá demostrar que el objeto de la solicitud puede clasificarse como “cultural” según sus propias disposiciones nacionales y, por lo tanto, es atribuible a ese “patrimonio artístico, histórico o arqueológico” al que se refiere el ex artículo 30 tce. El Estado también deberá demostrar que el bien en sí mismo se encuentra en una de las categorías enumeradas en el Anexo de la Directiva[24].

La ilegalidad de la salida del bien cultural del territorio se define en el parrafo 2 del artículo 1 y se refiere a las hipótesis de violación de la legislación del Estado requirente o del Reglamento (cee) 3911/92, así como al caso en el que el bien no ha regresado al territorio de pertenencia después de la expiración del plazo o de las condiciones establecidas para un envío temporal lícita[25].

La acción de devolución puede ser ejercida exclusivamente por los Estados, y no por personas físicas o jurídicas, ya sea hacia el propietario o el titular material del bien, sin adquirir relevancia la buena o mala fe de este último. Para que la solicitud de devolución sea admisible, debe ir acompañada de la documentación apropiada que describa el propio bien y una declaración de la autoridad competente del Estado requirente que demuestre la salida ilegal del territorio. Solo los tribunales del Estado requerido serán competentes para recibir la acción.

La lectura de los artículos 3 y 4 de la Directiva muestra la necesidad de una colaboración estrecha y constante entre las diferentes autoridades competentes de los Estados miembros, solicitado y solicitante[26]. Si el tribunal del Estado requerido ordena la devolución del bien, el artículo 9 de la Directiva prevé la posibilidad de que el juez competente conceda una compensación justa al titular. El pago de esta indemnización está sujeto a la verificación por parte del juez de que el propietario del bien ha utilizado la “diligencia requerida” al adquirir el bien[27].

Sin embargo, el sistema original de la Unión europea basado en la directiva 93/7/cee antes mencionada reveló sus límites. De hecho, surgió la inadecuación y, en consecuencia, la escasa utilización de este instrumento, debido tanto a un ámbito de aplicación excesivamente limitado para las condiciones establecidas en el Anexo, como a términos de procedimientos demasiado cortos, así como a los costos decididamente elevados de las acciones de restitución[28]. Por lo tanto se ha adoptado la directiva 2014/60/ue. Las principales novedades se refieren al:

- El ámbito de aplicación: el examen textual de la directiva n. 2014/60 pone de rilieve en primer lugar un ámbito de aplicación más amplio, allí donde en el artículo 2 se define como “bien cultural” cualquier bien clasificado o definido como tal por un Estado miembro, antes o después de haber abandonado ilegalmente el territorio de ese Estado, ya que se encuentra dentro del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional de acuerdo con la legislación nacional o los procedimientos administrativos, en virtud del artículo 36 tfue.

- El términos de procedimiento: la extensión del plazo para la verificación de la “culturalidad” del bien de dos a seis meses.

- El plazos procesales: extensión de los términos aplicados para el ejercicio de la acción de retorno (de uno a tres años) a partir de la fecha de conocimiento, por parte de del Estado miembro requirente, del lugar donde se encuentra el bien y de la identidad de su propietario o titular. La extensión del plazo para emprender acciones legales con el fin de obtener la devolución del activo debería facilitar restituir y desalentar la salida ilegal de bienes del patrimonio cultural.

- La indemnización razonable y prueba de diligencia. Considerando el incremento del tráfico ilícito de bienes culturales y, por lo tanto, la necesidad de intervenir con medidas de aplicación de la norma más efectivas, se manifestó la necesidad de imponer un nivel “europeo” uniforme de diligencia en las transacciones con respecto a los bienes culturales, para disuadir compras incautadas de bienes de origen ilícito. De hecho: a) la atribución de la indemnización razonable está condicionada a la prueba del ejercicio de la diligencia requerida en el momento de la compra del bien, mediante la verificación de la existencia de criterios expresamente indicados; b) la prueba mencionada se impone al poseedor, quien debe demostrar que ha utilizado la diligencia requerida en el momento de la adquisición.

Conclusiones. Durante el debate que desde hace tiempo se refiere a la protección y circulación de los bienes culturales, parece posible afirmar, con toda la cautela del caso, que los cambios introducidos por la directiva 2014/60/ue en el régimen de restitución de los bienes culturales sacados ilegalmente sientan las bases de un mayor y más avanzado nivel de cooperación intraeuropea en el sector de la circulación de bienes culturales y contra el tráfico ilícito de estos bienes[29].

 

6.             Conclusiones

El concepto de patrimonio cultural es dinámico y no depende de los objetos o bienes, sino de los valores que la sociedad en general les atribuyen en cada momento de la historia y que determinan qué bienes son los que hay que proteger y conservar para la posteridad. La visión restringida, singular, antigua, monumental y artística del patrimonio del siglo XIX ha sido superada durante el siglo XX con la incorporación del concepto de valor cultural. Tras la primera y segunda guerra mundial aumenta el interés de la sociedad por la defensa de su manifestaciones culturales lo que queda patente en diferentes cartas y documentos internacionales, así la Carta de Atenas (1931), el Convenio de la Haya (1954) y la Comisión Franceschini (1964), las cuales reconocen la concepción cultural del patrimonio, incorporando todas las entidades que puedan ser consideradas testimonio de las culturas de un pueblo, incluido el patrimonio natural en el que dichas culturas se han desarrollado[30].

Son varios los documentos internacionales, en su mayoría ratificados por Italia, que han ampliado y enfatizado desde entonces, los valores culturales del patrimonio. La Recomendación sobre la protección del Patrimonio del siglo XX (1991), el Convenio Europeo del Paisaje (2000) o las Convenciones sobre el Patrimonio Cultural Subacuático (2001) y para la salvaguarda del Patrimonio Inmaterial (2003), entre otros, consolidan una visión amplia y plural del patrimonio cultural que valora todas aquellas entidades materiales e inmateriales significativas y testimoniales de las distintas culturas sin establecer límites temporales ni artísticos, considerando así las entidades de carácter tradicional, industrial, inmaterial, contemporáneo, subacuático o los paisajes culturales como garantes de un importante valor patrimonial.

El patrimonio cultural europeo no se limita a monumentos y colecciones de objetos, sino que comprende también tradiciones o expresiones vivas heredadas de nuestros antepasados y transmitidas a nuestros descendientes, como tradiciones orales, artes del espectáculo, usos sociales, rituales, actos festivos, conocimientos y prácticas relativos a la naturaleza y el universo, y saberes y técnicas vinculados a la artesanía tradicional. El patrimonio cultural es un importante factor del mantenimiento de la diversidad cultural frente a la creciente globalización. La comprensión del patrimonio cultural de diferentes comunidades contribuye al diálogo entre culturas y promueve el respeto hacia otros modos de vida.

Si entenderemos por patrimonio cultural: “El conjunto de bienes culturales y naturales, tangibles e intangibles, generados localmente, y que una generación hereda, transmite a la siguiente con el propósito de preservar, continuar y acrecentar dicha herencia”[31], se derivan las siguientes consideraciones: todo patrimonio es local; la comunidad es la responsable de la preservación de su patrimonio; el patrimonio culttural es un factor de desarrollo social y humano; el patrimonio funciona y se manifiesta en forma integral. Todo patrimonio se genera localmente. Ello es producido en un espacio y en un tiempo histórico determinado; desde luego los aportes culturales de los inmigrantes son parte de este mismo proceso histórico. El paso del tiempo y el consenso social permiten que este patrimonio local pueda llegar a ser asumido como patrimonio regional, nacional o mundial. Al ser un fenómeno fundamentalmente local, todo patrimonio (cultural, natural, tangible o intangible) depende para su transmisión y preservación, en primera instancia, de la comunidad en donde tuvo origen o la cual estuvo de alguna manera involucrada en su desarrollo. La cultura (y su manifestación en bienes culturales) es una parte esencial de la propuesta de desarrollo sostenible, el cual debe “satisfacer los requerimientos actuales de la sociedad, sin comprometer el derecho de las futuras generaciones de satisfacer las suyas”[32].

Esto significa que todos los individuos están en su derecho de hacer uso de los recursos del patrimonio para lograr una mejor calidad de vida; pero éste no puede basarse en una explotación desmedida de sus recursos (los cuales son sumamente frágiles e irremplazables) hasta el punto de agotarlos o destruirlos, porque esta misma base de recursos es el único activo potencial con el que cuentan las futuras generaciones. Dividimos el patrimonio para su mejor análisis, pero cuando trabajamos con proyectos locales, no podemos olvidar que el patrimonio es integral. Por lo tanto, en su práctica es indivisible y se deben trabajar todas sus categorías en forma conjunta y equilibrada. Por patrimonio cultural se entiende el conjunto de bienes valiosos, materiales o inmateriales, heredados de los antepasados. Ellos reflejan el espíritu de una época, de una comunidad, de la Nación, y de la propia humanidad. El patrimonio que se va decantando de generación en generación conforma el sello distintivo del pueblo. Por ello el patrimonio es una manera de acercarse al conocimiento de la identidad nacional . El patrimonio nacional lo conforman el territorio que ocupa, su flora y fauna, y todas las creaciones y expresiones de las personas que lo han habitado: sus instituciones sociales, legales y religiosas; su lenguaje y su cultura material desde las épocas históricas más antiguas. El patrimonio comprende el ambiente donde se vive; los campos, ciudades y pueblos; las tradiciones y creencias que se comparten; los valores y religiosidad; la forma de ver el mundo y adaptarse a él. El patrimonio natural y cultural constituyen la fuente insustituible de inspiración y de identidad de un pueblo, pues es la herencia de lo que ello fue, el sustrato de lo que es y el fundamento del mañana que aspira a legar a sus hijos[33].

El patrimonio cultural europeo está constituido por todo aquello que se tiene en común: la riqueza de las tradiciones y monumentos heredados de los antepasados y que pertenece a casa uno de nosotros, como individuo y como pueblo: “Conservar el patrimonio es conservarse como pueblo. Perderlo, significa ignorar lo que se es”[34].



[1] Berson, Il cervello e il pensiero, Roma, 1990.

[2] Valvo, La protezione del patrimonio culturale sottomarino alla luce della normativa comunitaria, in Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale, 33, 2009.

[3] Messaggero Veneto, 7 abril 2017, p. 43.

[4] Triggiani, Spunti e riflessioni sull’Europa (ii ed.), Bari, 2019, p. 207 ss.; Tomaselli, La tutela dei beni culturali nel diritto dell’Unione europea, Roma, 2015.

[5] La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) (1945) es una agencia especializada de las Naciones Unidas creada con el objetivo de promover la paz y el “respeto universal por la justicia, el Estado de derecho y los derechos humanos y las libertades fundamentales”.

[6] Chiavarelli, La globalizzazione dei beni culturali, (a cargo de) Casini, Bologna, 2010, pp.114 ss.

[7] Tratado de Maastricht, firmado el 7 de Febrero de 1992 y entrado en vigor el 1 de Enero 1993.

[8] Chiavarelli, op. cit., p.182.

[9] Calasso, Inebriati dalle barbarie della civiltà, en Corriere della Sera, 18 de Febrero de 2001.

[10] Andreotti, Il paesaggio massimo bene della cultura europea, in Manzi (a cargo de), Beni culturali e territorio, Roma: Società Geografica Italiana, 2003.

[11] Cattaneo, Cultura e patrimonio culturale, in Catelani, Cattaneo (a cargo de), I beni e le attività culturali, Padova, 2002.

[12] Art. 167 tfue: 1. La Unión contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común. La acción de la Unión favorecerá la cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario, apoyará y completará la acción de éstos en los siguientes ámbitos: la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos; la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea; los intercambios culturales no comerciales; la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual. 3. La Unión y los Estados miembros fomentarán la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en el ámbito de la cultura, especialmente con el Consejo de Europa. 4. La Unión tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas. 5. Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo: el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité de las Regiones, adoptarán medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros; el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones.

[13] Bobbio, Politica e cultura, Torino, 1955.

[14] Fiorillo, Verso il patrimonio culturale di un’Europa unita, en Astrid, n.4/2011.

[15] El Tratado de Lisboa, firmado por la Unión Europea en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009.

[16] Frigo, Beni culturali e diritto dell’Unione Europea, en www.olir.it

[17] Pontrelli, La gestione, la valorizzazione e la circolazione di beni del patrimonio culturale nel diritto interno e comunitario, en Caputi Jambrenghi (a cargo de), La cultura e i suoi beni giuridici, Milano, 1998.

[18] Parlamento Europeo, Dirección General de Estudios, trabajo documental La libre circulación del los bienes culturales en la Unión Europea, 1995.

[19] Antes de la entrada en vigor del Reglamento, los Estados miembros limitaron los controles fronterizos a los bienes culturales que correspondían según las regulaciones internas a la categoría de “patrimonio artístico, histórico y arqueológico nacional”. Como resultado, los bienes culturales que provenían de otros Países de la ue no estaban, en principio, sujetos a un control efectivo en caso de exportación. (Informe introductorio de la Comisión Europea al Reglamento propuesto 3911/92/cee).

[20] Margue, L’exportation des biens culturels dans le cadre du Gran Marché, en Revue du Marché Unique Européen, 1993

[21] Art. 36 tfue: Las disposiciones de los artículos 34 y 35 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.

[22] Bonomo, La restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato Membro alla luce della direttiva 2014/60/UE, en Aedon 3/2014.

[23] Margue, op. cit.

[24] Pescatore, Le commerce de l’art et le Marché Commun, en Reveu Trimestrelle de droit Européen, 1985.

[25] De Cesteur, Les règles communautaires en matière de restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre, en Revue de Marché Unique Européen, 1993.

[26] Caracciolo La Grotteria, I trasferimenti onerosi dei beni culturali nell’ordinamento italiano e comunitario, Milano, 1998.

[27] Mengozzi, Diritto internazionale privato italiano, Torino, 1990.

[28] Bonomo, op. cit.

[29] Conclusiones del Consejo de la Unión de 13 y 14.12.2011 sobre la prevención y el contraste de los delitos contra el patrimonio cultural.

[30] Guardians I Cambo - Ignasi, Mercado Interior y Patrimonios Nacionales; un antagonismo de difícil superación, Gaceta Jurídica, junio - julio 1991, p. 4.

[32] Comisión Mundial Ambiente y Desarrollo, 1987.

[33] http://www.patrimonionacional.es/prensa

[34] Hevia, Kaluf, Martínez, Patrimonio nacional: preservando la memoria, construyendo identidad, Proyecto "Enlaces", Ministerio de Educación, Junio de 2000.

 

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